城乡个体工商户管理暂行条例修改有关问题之思考/卫勇
作者:法律资料网
时间:2024-05-18 17:12:09
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城乡个体工商户管理暂行条例修改有关问题之思考
卫勇
《城乡个体工商户管理暂行条例》已暂行近22年，早已世易时移，亟待“转正”，今欣闻修正，征求意见，作为一个和个体工商户打交道近20年的工商行政管理工作人员，有义务也有责任把在登记和监管工作中有待解决的的问题作为立法建议提交给你们， 供你们参考！
一、关于本条例主旨的修正问题
“重在发展，强调服务”作为本条例的主旨，我认为不很完整。我们不仅要突出发展，增加就业，强调服务，便捷创业，还要适当监管，规范行为。由于个体总量庞大，必要的监管是必须的，有利于规范经营行为，保证安全生产经营，保障税收征管。在条例中对必要的行为要进行法律规制。
二、个体工商户登记前置许可的问题
虽然国家和各省、市近年来都相继出台了大量发展非公有制经济的文件，明确个体工商户和其它市场主体一样，国家对其实行平等准入、公平待遇的原则。但是现实是平等准入而难平等，公平待遇而难公平。问题的关键是绝大多数的个体工商户从事的是保民生的经营活动，大多是居民服务业居民零售业。大量的登记前置许可不无阻止了这一庞大的特殊经营者的快速准入，增大了个体经营成本和社会总成本。为了增加各种弱势群体的就业和激励创业，通过保就业，促进保民生，从而达到保稳定，从根本上推进和谐社会的构建和社会经济总量的稳步增长，建议借鉴海南模式。《海南经济特区促进中小企业发展条例》第二十一条“工商行政管理部门对中小企业实行直接核准登记制，市、县、自治县工商行政部门可以委托辖区工商所核准登记。对符合注册条件的，工商行政管理部门应当自受理之日起5个工作日内核发营业执照。”，首次在立法的层面上，以地方性法规的形式规定了直接核准登记制，这个对中小企业的制度设计，我认为当然适用比中小企业还小的个体工商户。建议在《个体工商户条例(征求意见稿)》中，除涉及食品安全、生产安全等涉安行业的经营活动外，将其直接核准登记制的制度设计纳入正在征求意见的行政法规《个体工商户条例》中，彻底解决平等准入而难平等、公平待遇而难公平的现实。这才是真正降低个体工商户的准入门槛的关键之所在。
三、个体执照有效期限的问题
国家工商局《个体工商户登记审批程序（试行）》（个字[1988]第8号）第十四条“个体工商户发生下列行为应办理重新登记：（一）发生转让行为的受让方；（二）因分立或合并而新办的个体工商户；（三）营业执照有效期满。”和第十五条“ 凡重新登记的个体工商户应按本程序中有关开业登记规定程序办理登记手续。”明确规定了重新登记的法定条件和程序，其后有关规范性性文件明确规定个体工商户营业执照的有效期限为4年，期满应重新登记。以后有关文件均肯定每四年重新登记、换发营业执照一次的规定。国家总局2004年颁布的《个体工商户登记程序规定》（总局令第13号），没有重新登记程序的特别规定。《城乡个体工商户管理暂行条例》没有经营期限这一登记事项，但是个体工商户营业执照自始就将执照有效期作为营业执照的载明事项。结合个体工夫数量庞大、行政机关监管成本的要求，还是很有必要在立法中，在采用直接核准制情形下，让个体工商户的执照有效期浮出水面，正式规制在行政法规中，符合对这一市场主体进行监管的行政成本的经济分析。
四、关于个体工商户的组织形式的问题
关于个体工商户的组织形式问题，争议也由来已久。《劳动法》第二条“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。”，在立法语言上使用了个体经济组织这一概念。《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》“（二十七）完善企业组织制度。企业要按照法律法规的规定，建立规范的个人独资企业、合伙企业和公司制企业。公司制企业要按照《中华人民共和国公司法》要求，完善法人治理结构。探索建立有利于个体工商户、小企业发展的组织制度。”，这一法规性文件明确了建立个体工商户的组织制度。《成都市企业信用信息征集和使用管理办法》第三条第二款“本办法所称企业包括在本市行政区域内从事经营活动及社会活动的企业、其他组织和个体工商户。”，对企业概念进行了扩大性解释，个体工商户也是企业的一种特殊组织形式。《成都市企业登记并联审批办法》第三条“ 本市行政区域内企业（含个体工商户等其他组织）登记适用本办法。”，个体工商户时一种组织形式，并且也包含在企业这一组织形式之中。综述上述诸法，把个体工商户作为一种制企业的特殊组织形式，也有合理的一面，为今后立法规制提供法理上的根据。此问题说这么多的目的，就是建议在立法时，就个体工商户这个承担无限责任的主体在与合伙企业或者个人独资企业转换时，在法条上作出明确的规定。但是不宜逆向转换。五、 一个具有完全民事行为能力的自然人领取个体工商户执照数量有无限制的问题。
《国家工商局对〈关于一个个体工商户是否可以一人持两照经营的请示〉的答复》（工商个字[1992]第36号）作出过明确的答复，只能领取一个营业执照。因为一个具有完全民事行为能力的自然人，领取多个个体工商户执照，就成为多个市场主体的业主，且业主是同一具有完全民事行为能力的自然人，个体工商户作为个人投资从事经营活动的一种组织形式，个体工商户承担无限责任，个体工商户的财产不足承担时，其业主承担无限连带责任。这样对个体工商户这一组织形式和投资个体工商户的业主进行区分是必要的，同一业主或者投资人承担多个无限连带责任，增大了市场交易风险，不利于市场主体信用制度的建设，这在法理上也是难以自圆其说。虽然其被《关于废止有关工商行政管理规章、规范性文件的决定》（工商法字[2004]第98号）废止，但是对同一业主在无限责任的承担方面是没有变化的，依然具有参考的法律价值！
随着社会主义市场经济的进一步发展，随着商事主体登记理论的日趋成熟，随着商事法律制度的进一步完善，对个体登记和监管的立法规制有待进一步思考。适度规定个体工商户登记事项的内容，科学界定作为业主的自然人和个体工商户这一组织形式的关系，推行直接核准登记制为主、个体前置登记许可为辅的制度构架，使《个体工商户条例》的内容在继承的基础上有所突破创新，成为这一市场主体便捷准入、执法机关行政成本适度的良法。
六、能否将无固定经营场所摊贩纳入工商行政管理的问题
什么是无固定经营场所摊贩？怎样管理无固定经营场所摊贩？从目前看，无固定经营场所摊贩可分为两类，一是走乡串户的流动商贩，二是指游离隐逸的网络经营者，对前者，可免于登记。对后者，众多人士认为无固定经营场所摊贩是专指网络经营者。所以，将其纳入工商登记，意见很大。结合目前情况，还是推行“以网管网”，采取实名制认证、备案等手段监管为宜。
七、对用工要不要作出人数上的限定的问题。
结合基层管理情况，还是有必要限制用工人数。一个个体工商户雇佣100个工人，你还说是个体工商户吗？无论是行政监督管理还是一般公众认知，都难于说是。现在有一部分人办理好几个个体工商户执照，甚至达到五六个，这样就规避了税收征管，也不便于行政监督管理。但是限制人数也便于行政管理。谁知道他雇用多少人呢？就是设立登记或者验照进行申报雇工人数，其意义也不大，也没有什么实际的管理作用。宜限制一个自然人只能申请办理一个个体工商户，不限制雇工人数，也就在某种程度上弱化了这一问题，也和一个自然人股东只能办理一个一人有限公司的原则向吻合。
八、个体工商户字号名称的登记问题
《个体工商户名称登记管理办法》虽然自2009年4月1日起施行，但是其中的部分规定，在务实中仍难于操作。一是“第十二条个体工商户申请办理名称登记，经营范围涉及登记前置许可的，应当申请名称预先核准。申请人应当以登记机关核准的名称报送有关部门办理前置审批手续。”的规定，登记前置许可部门没有遵从，个体预核登记的名称许可部门不使用或者不按工商机关核定的名称使用。作为部门规章效力的有限性，其法律效力层级低，建议还是及时修改《企业名称登记管理规定》，以国务院令的形式颁布施行，个体参照适用，有效的解决部门规章效力层级低的弊端；二是“第十八条在同一登记机关管辖区域内个体工商户名称申请有下列情形之一的，不予核准登记：（一）与已登记注册或已预先核准的企业、个体工商户名称相同；（二）与其他企业变更名称未满1年的原名称相同；（三）与被吊销营业执照未满3年的企业或者被吊销营业执照未满1年的个体工商户名称相同的；（四）与注销登记未满1年的企业名称相同的。”的规定，现在许多地方工商部门都没有开发单独的名称核定系统软件，都是作为企业登记软件的一个模块设置的，因为没有专门的名称核定登记系统软件，根本不能满足上述限制和禁止的的要求，信用建设仅停留在规章层面，很难落实在基层个体登记和监管务实过程中，建议国家局统一名称核定登记体统软件，这样也可有效的解决字号和商标冲突的相关问题，统一建立全国名称库，为知识产权的保护和立法规制提供坚实的物质保障。三是将他人注册商标作为名称字号使用或者将他人企业名称申请作为注册商标使用的情形。这种商标和字号交互使用的问题，国家局也制发了多个规范性文件进行规范，最高人民法院也颁布了有关司法解释和司法性文件，虽然目前对工商登记有一定指导作用。但是 ，商标和字号属于不同知识产权的表现形式，采用不同的登记规则，以保障在先使用权之原则，司法解释和司法文件基于对行政许可和行政监督管理的作用并没有凸显，建议工商机关通过部门规章的立法形式厘清二者在保障在先使用权方面的一些具体问题，而不仅仅是一直停留在在先使用权原则的概念上面。切实解决企业名称和注册商标的民事诉争，切实提升名称字号这一知识产权的保护水平和管理水平。特别是需要对专营、专卖、加盟、连锁、特许、直销等经营方式对他人注册商标的交互式使用，知名企业特有的字号和企业知名商品特有的名称与他人注册商标的冲突使用，市知名商标、省著名商标、国家驰名商标作为名称字号的交互式使用，作出具体规定。
卫勇
《城乡个体工商户管理暂行条例》已暂行近22年，早已世易时移，亟待“转正”，今欣闻修正，征求意见，作为一个和个体工商户打交道近20年的工商行政管理工作人员，有义务也有责任把在登记和监管工作中有待解决的的问题作为立法建议提交给你们， 供你们参考！
一、关于本条例主旨的修正问题
“重在发展，强调服务”作为本条例的主旨，我认为不很完整。我们不仅要突出发展，增加就业，强调服务，便捷创业，还要适当监管，规范行为。由于个体总量庞大，必要的监管是必须的，有利于规范经营行为，保证安全生产经营，保障税收征管。在条例中对必要的行为要进行法律规制。
二、个体工商户登记前置许可的问题
虽然国家和各省、市近年来都相继出台了大量发展非公有制经济的文件，明确个体工商户和其它市场主体一样，国家对其实行平等准入、公平待遇的原则。但是现实是平等准入而难平等，公平待遇而难公平。问题的关键是绝大多数的个体工商户从事的是保民生的经营活动，大多是居民服务业居民零售业。大量的登记前置许可不无阻止了这一庞大的特殊经营者的快速准入，增大了个体经营成本和社会总成本。为了增加各种弱势群体的就业和激励创业，通过保就业，促进保民生，从而达到保稳定，从根本上推进和谐社会的构建和社会经济总量的稳步增长，建议借鉴海南模式。《海南经济特区促进中小企业发展条例》第二十一条“工商行政管理部门对中小企业实行直接核准登记制，市、县、自治县工商行政部门可以委托辖区工商所核准登记。对符合注册条件的，工商行政管理部门应当自受理之日起5个工作日内核发营业执照。”，首次在立法的层面上，以地方性法规的形式规定了直接核准登记制，这个对中小企业的制度设计，我认为当然适用比中小企业还小的个体工商户。建议在《个体工商户条例(征求意见稿)》中，除涉及食品安全、生产安全等涉安行业的经营活动外，将其直接核准登记制的制度设计纳入正在征求意见的行政法规《个体工商户条例》中，彻底解决平等准入而难平等、公平待遇而难公平的现实。这才是真正降低个体工商户的准入门槛的关键之所在。
三、个体执照有效期限的问题
国家工商局《个体工商户登记审批程序（试行）》（个字[1988]第8号）第十四条“个体工商户发生下列行为应办理重新登记：（一）发生转让行为的受让方；（二）因分立或合并而新办的个体工商户；（三）营业执照有效期满。”和第十五条“ 凡重新登记的个体工商户应按本程序中有关开业登记规定程序办理登记手续。”明确规定了重新登记的法定条件和程序，其后有关规范性性文件明确规定个体工商户营业执照的有效期限为4年，期满应重新登记。以后有关文件均肯定每四年重新登记、换发营业执照一次的规定。国家总局2004年颁布的《个体工商户登记程序规定》（总局令第13号），没有重新登记程序的特别规定。《城乡个体工商户管理暂行条例》没有经营期限这一登记事项，但是个体工商户营业执照自始就将执照有效期作为营业执照的载明事项。结合个体工夫数量庞大、行政机关监管成本的要求，还是很有必要在立法中，在采用直接核准制情形下，让个体工商户的执照有效期浮出水面，正式规制在行政法规中，符合对这一市场主体进行监管的行政成本的经济分析。
四、关于个体工商户的组织形式的问题
关于个体工商户的组织形式问题，争议也由来已久。《劳动法》第二条“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。”，在立法语言上使用了个体经济组织这一概念。《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》“（二十七）完善企业组织制度。企业要按照法律法规的规定，建立规范的个人独资企业、合伙企业和公司制企业。公司制企业要按照《中华人民共和国公司法》要求，完善法人治理结构。探索建立有利于个体工商户、小企业发展的组织制度。”，这一法规性文件明确了建立个体工商户的组织制度。《成都市企业信用信息征集和使用管理办法》第三条第二款“本办法所称企业包括在本市行政区域内从事经营活动及社会活动的企业、其他组织和个体工商户。”，对企业概念进行了扩大性解释，个体工商户也是企业的一种特殊组织形式。《成都市企业登记并联审批办法》第三条“ 本市行政区域内企业（含个体工商户等其他组织）登记适用本办法。”，个体工商户时一种组织形式，并且也包含在企业这一组织形式之中。综述上述诸法，把个体工商户作为一种制企业的特殊组织形式，也有合理的一面，为今后立法规制提供法理上的根据。此问题说这么多的目的，就是建议在立法时，就个体工商户这个承担无限责任的主体在与合伙企业或者个人独资企业转换时，在法条上作出明确的规定。但是不宜逆向转换。五、 一个具有完全民事行为能力的自然人领取个体工商户执照数量有无限制的问题。
《国家工商局对〈关于一个个体工商户是否可以一人持两照经营的请示〉的答复》（工商个字[1992]第36号）作出过明确的答复，只能领取一个营业执照。因为一个具有完全民事行为能力的自然人，领取多个个体工商户执照，就成为多个市场主体的业主，且业主是同一具有完全民事行为能力的自然人，个体工商户作为个人投资从事经营活动的一种组织形式，个体工商户承担无限责任，个体工商户的财产不足承担时，其业主承担无限连带责任。这样对个体工商户这一组织形式和投资个体工商户的业主进行区分是必要的，同一业主或者投资人承担多个无限连带责任，增大了市场交易风险，不利于市场主体信用制度的建设，这在法理上也是难以自圆其说。虽然其被《关于废止有关工商行政管理规章、规范性文件的决定》（工商法字[2004]第98号）废止，但是对同一业主在无限责任的承担方面是没有变化的，依然具有参考的法律价值！
随着社会主义市场经济的进一步发展，随着商事主体登记理论的日趋成熟，随着商事法律制度的进一步完善，对个体登记和监管的立法规制有待进一步思考。适度规定个体工商户登记事项的内容，科学界定作为业主的自然人和个体工商户这一组织形式的关系，推行直接核准登记制为主、个体前置登记许可为辅的制度构架，使《个体工商户条例》的内容在继承的基础上有所突破创新，成为这一市场主体便捷准入、执法机关行政成本适度的良法。
六、能否将无固定经营场所摊贩纳入工商行政管理的问题
什么是无固定经营场所摊贩？怎样管理无固定经营场所摊贩？从目前看，无固定经营场所摊贩可分为两类，一是走乡串户的流动商贩，二是指游离隐逸的网络经营者，对前者，可免于登记。对后者，众多人士认为无固定经营场所摊贩是专指网络经营者。所以，将其纳入工商登记，意见很大。结合目前情况，还是推行“以网管网”，采取实名制认证、备案等手段监管为宜。
七、对用工要不要作出人数上的限定的问题。
结合基层管理情况，还是有必要限制用工人数。一个个体工商户雇佣100个工人，你还说是个体工商户吗？无论是行政监督管理还是一般公众认知，都难于说是。现在有一部分人办理好几个个体工商户执照，甚至达到五六个，这样就规避了税收征管，也不便于行政监督管理。但是限制人数也便于行政管理。谁知道他雇用多少人呢？就是设立登记或者验照进行申报雇工人数，其意义也不大，也没有什么实际的管理作用。宜限制一个自然人只能申请办理一个个体工商户，不限制雇工人数，也就在某种程度上弱化了这一问题，也和一个自然人股东只能办理一个一人有限公司的原则向吻合。
八、个体工商户字号名称的登记问题
《个体工商户名称登记管理办法》虽然自2009年4月1日起施行，但是其中的部分规定，在务实中仍难于操作。一是“第十二条个体工商户申请办理名称登记，经营范围涉及登记前置许可的，应当申请名称预先核准。申请人应当以登记机关核准的名称报送有关部门办理前置审批手续。”的规定，登记前置许可部门没有遵从，个体预核登记的名称许可部门不使用或者不按工商机关核定的名称使用。作为部门规章效力的有限性，其法律效力层级低，建议还是及时修改《企业名称登记管理规定》，以国务院令的形式颁布施行，个体参照适用，有效的解决部门规章效力层级低的弊端；二是“第十八条在同一登记机关管辖区域内个体工商户名称申请有下列情形之一的，不予核准登记：（一）与已登记注册或已预先核准的企业、个体工商户名称相同；（二）与其他企业变更名称未满1年的原名称相同；（三）与被吊销营业执照未满3年的企业或者被吊销营业执照未满1年的个体工商户名称相同的；（四）与注销登记未满1年的企业名称相同的。”的规定，现在许多地方工商部门都没有开发单独的名称核定系统软件，都是作为企业登记软件的一个模块设置的，因为没有专门的名称核定登记系统软件，根本不能满足上述限制和禁止的的要求，信用建设仅停留在规章层面，很难落实在基层个体登记和监管务实过程中，建议国家局统一名称核定登记体统软件，这样也可有效的解决字号和商标冲突的相关问题，统一建立全国名称库，为知识产权的保护和立法规制提供坚实的物质保障。三是将他人注册商标作为名称字号使用或者将他人企业名称申请作为注册商标使用的情形。这种商标和字号交互使用的问题，国家局也制发了多个规范性文件进行规范，最高人民法院也颁布了有关司法解释和司法性文件，虽然目前对工商登记有一定指导作用。但是 ，商标和字号属于不同知识产权的表现形式，采用不同的登记规则，以保障在先使用权之原则，司法解释和司法文件基于对行政许可和行政监督管理的作用并没有凸显，建议工商机关通过部门规章的立法形式厘清二者在保障在先使用权方面的一些具体问题，而不仅仅是一直停留在在先使用权原则的概念上面。切实解决企业名称和注册商标的民事诉争，切实提升名称字号这一知识产权的保护水平和管理水平。特别是需要对专营、专卖、加盟、连锁、特许、直销等经营方式对他人注册商标的交互式使用，知名企业特有的字号和企业知名商品特有的名称与他人注册商标的冲突使用，市知名商标、省著名商标、国家驰名商标作为名称字号的交互式使用，作出具体规定。
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