江西省九江市人民政府


九府发[2001]44号

九江市人民政府关于印发《九江市人工影响天气管理办法》的通知

各县(市、区)人民政府，九江、共青开发区，市政府有关部门，市直有关单位：
为认真贯彻执行《中华人民共和国气象法》和《江西省实施〈中华人民共和国气象法〉办法》，加强人工影响天气工作的管理，确保人工增雨依法作业，高效作业和安全作业，并发挥其在抗旱、蓄水减灾中的作用，特制定《九江市人工影响天气管理办法》，现印发给你们，请认真遵照执行。

二OO一年十二月三十日


九江市人工影响天气管理办法


第一条 为了加强人工影响天气作业管理，确保人工影响天气作业安全高效，发挥人工影响天气工作在防御、减轻气象灾害和服务地方经济建设中的作用，根据《中华人民共和国气象法》和其他有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 凡在本市行政区域内从事人工影响天气作业和试验研究，应当遵守本办法。
第三条 人工影响天气工作是以防灾减灾为宗旨，以服务农业为重点，通过科学技术手段对局部大气的物理、化学过程进行人工影响。
开展人工影响天气作业所需工作条件和经费，由当地人民政府或者受益单位承担。
第四条 各县(市、区)人民政府应当加强对人工影响天气工作的领导和协调，并将人工影响天气事业纳入国民经济和社会发展计划。
市、县气象主管机构在本级人民政府的领导下，负责本行政区域人工影响天气工作的管理、指导，并组织实施人工影响天气作业。
军事部门、驻浔部队和地方财政、计划、民航、电信、保险等部门和单位，应当配合做好人工影响天气工作。农业、水利、民政等部门，应当及时提供农业灾情、水文等资料，以保障人工影响天气作业及时有效。
第五条 各县(市、区)人民政府应当成立人工影响天气领导小组，指挥、协调本行政区域内的人工影响天气工作，人工影响天气领导小组办公室(以下简称人影办)设在同级气象主管机构，承办人工影响天气领导小组的日常工作。
第六条 各县(市、区)人民政府或者气象主管机构应当对在人工影响天气工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励。
第七条 开展人工影响天气工作所需基本建设投资、人员事业经费、专项经费应当纳入同级人民政府的财政预算，并由同级财政部门和人影办负责管理，实行专款专用。
第八条 气象主管机构所属的气象台站，应当做好人工影响天气作业所需的各项气象保障工作，及时提供天气预报、雷达、卫星、气象情报等探测资料与信息。
第九条 人工影响天气作业组织必须依法取得省气象主管机构颁发的《人工影响天气作业资格证》。
第十条 开展人工影响天气作业，应当由市、县(市、区)人民政府向省人影办提出申请，注明拟开展作业的区域与作业点位置、作业时间、作业技术装备与条件等内容，经省人影办会同空域管制部门审核同意后，方可进行人工影响天气作业。经批准后的作业区域，不得随意变动。确实需要变动作业区域的，应当重新报批。
第十一条 人工影响天气作业指挥人员、高炮(火箭)操作人员必须持证上岗。未取得上岗资格证书的，须参加上级人影机构组织的培训、考核，否则不得参加作业。
第十二条 进行人工影响天气作业，必须具备下列条件：
(一)有适宜的天气、云层条件；
(二)得到空域管制部门的批准；
(三)作业点为非人口稠密区且无重要、高大建筑设施；
(四)作业点与省人工影响天气指挥中心及空域管制部门的通讯畅通；
(五)作业指挥人员和操作人员持有上岗资格证书；
(六)所使用的发射工具均经过严格检查，并经省人影办确认为合格。
第十三条 作业组织应当按标准建设人工影响天气作业发射工具库房、弹药库，并经当地公安部门审核、验收后方可投入使用；作业点应当设立现场指挥所或者值班室，配置有效的通信工具。
第十四条 作业组织应当建立人工影响天气作业指挥系统，提高人工影响天气作业技术水平。
第十五条 作业组织在实施作业前必须按照空域申请的有关规定向空域管制部门提出作业空域申请。空域管制部门在接到作业组织的空域申请后，应当及时批复。作业组织必须在经批准的作业空域和有效的作业时间内进行作业。作业完成后，应当及时向空域管制部门报告作业完毕。
人工影响天气作业点的设置和作业工具的发射方位与方向，必须符合《中华人民共和国民用航空法》和《中华人民共和国飞行基本规则》中的有关规定。作业组织收到空域管制部门停止对空射击作业指令后，必须立即停止对空射击作业。
第十六条 人工影响天气作业专用装备，必须符合国务院气象主管机构规定的技术标准，并由市人影办统一购置，计划供应。其他任何部门、单位或者个人，不得购置或者转让。有故障的作业工具及过期炮弹、火箭弹，不得使用。
炮弹、火箭弹等人工影响天气作业专用装备的调运，应当由人影办提前向同级公安部门提申请，公安部门应当依法及时予以审批。
市人影办、各地人武部门，负责组织对人工影响天气作业专用装备进行年检。年检合格的，继续使用；年检不合格或者经检修达不到规定标准的，必须报废，不得将其转让。
第十七条 作业组织应当将作业时间、作业用剂量、作业前后天气实况、作业效益等如实记录；对人工影响天气作业效果应当科学评估，并将作业情况、技术总结、效益评估等按规定上报省、市人影办。
第十八条 各县(市、区)人民政府应当加强人工影响天气作业安全工作的领导。实施人工影响天气作业的组织应当加强作业实施过程中的安全管理，确保作业安全。在实施人工影响天气作业过程中造成人员伤亡、财产损失或者引发有关权益纠纷的，由县级以上人民政府组织有关部门进行调查和鉴定，并做好事故的善后处理及协调工作。
第十九条 各县(市、区)人民政府应当依法保护人工影响天气作业环境，装备与设施。任何组织和个人不得在人工影响天气作业环境规定范围内，进行对人工影响天气作业有不利影响的活动；不得侵占、损毁和擅自移动人工影响天气作业装备与设施。
第二十条 凡违反本办法规定的，由气象主管机构依照《中华人民共和国气象法》的规定予以处罚。
第十二一条 本办法自公布之日起施行。


参保和欠缴社保纠纷的受理研究

张嘉琦


　　摘要:由于我国立法机关、最高人民法院、有权制定行政法规和规章的国务院以及劳动保障行政机关在对社会保险的参保和欠缴社保费引发的纠纷能否受理问题上，均缺乏明确的规定。这就导致了实践中对因欠缴社保费引发的纠纷能否受理，仲裁机关与法院之间、各地法院之间甚至同一法院内部掌握尺度不一，从而引起法律适用的混乱。因用人单位拖欠缴或者拒缴社会保险费发生的争议不属于劳动争议案件，不应该进行劳动仲裁以及诉讼。如果因单位未缴纳某项社会保险费，而造成劳动者无法享受相关待遇，则单位应予赔偿，此时双方发生纠纷，法院应予受理。
关键词:劳动社会;保险社会;保险制度;社会保险基金

　　改革开放以来，经过20年的改革和探索，在我国已经初步建立了独立于各类单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管服务社会化的社会保险制度。但是，我们还应当看到，我国现行的社会保险制度建设还不能适应经济社会发展的需要，具体表现为：一是由于我国正处于改革阶段，一些社会保险险种尚处于探索试行中，社会保险立法相对滞后；二是由于我国客观上存在二元经济结构，在城乡之间、不同人群之间社会保险制度还存在差异、制度衔接方面存在问题；三是社会保险统筹层次不高，影响了统筹效果的发挥；四是社会保险基金的管理、监督还不够规范、有效。
　　关于社会保险的参保和欠缴社保费引发的纠纷能否受理及审理问题，各地法院做法不一。即使在同一法院内部，有时在具体案件处理上也存在差异。《劳动法》第9章有关社会保险和福利的规定中，只是原则地规定劳动者享有社会保险的权利，但对保护的措施和手段没有具体的规定。《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第2条规定因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议属于劳动争议。同时，劳动部在《〈中华人民共和国企业劳动争议处理条例〉若干问题解释》规定，其中的“保险”是指社会保险，包括工伤保险、医疗保险、生育保险、待业保险、养老保险和病假待遇、死亡丧葬抚恤等社会保险待遇。由此，对法规条文中所说因“保险”发生的纠纷是指因实际“保险待遇”发生的争议，还是因未缴纳保险费而可能影响到将来的保险待遇而发生的争议，就会产生歧义。按照前一种理解则法院对因欠缴社保费引发的纠纷不能受理，而按照后一种理解则可以受理并作出实体审理。最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第1条人民法院受理劳动争议案件范围的第3项“劳动者退休后，与尚未参加社会保险统筹的原用人单位因追索养老金、医疗费、工伤保险待遇和其他社会保险费而发生的纠纷”的规定，只规定“劳动者退休后”追索社会保险费的，人民法院应当受理。而没有规定劳动者退休前或解除劳动合同时劳动者提出补缴社会保险费的案件是否应当受理。“而在审判实践中劳动保险纠纷案件的95％属此类情况”。
　　通过对以上法律法规以及司法解释的分析，我们会发现，国家最高立法机关、最高人民法院、有权制定行政法规和规章的国务院以及劳动保障行政机关在对社会保险的参保和欠缴社保费引发的纠纷能否受理问题上，均缺乏肯定而明晰的规定。这也是导致实践中对因欠缴社保费引发的纠纷能否受理，仲裁机关与法院之间掌握尺度不一，各地法院之间甚至同一法院内部掌握尺度不一，从而引起法律适用的混乱。最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（续一）（征求意见稿）》第二条规定，用人单位与劳动者因1999年2月1日以后，因用人单位欠交养老、工伤、失业、医疗等社会保险费发生的纠纷当事人不服劳动争议仲裁委员会裁决，依法提起诉讼的，人民法院应当予以受理。该条对这一问题做出了明确的规定，但该司法解释“征求意见稿”公布已久，迄今未能正式颁行，并不能改变目前对这一问题无法可依的尴尬局面。
　　笔者认为，根据我国目前社会保险制度刚刚发展而很不成熟的现状，因用人单位拖欠缴或者拒缴社会保险费发生的争议不属于劳动争议案件，不应该进行劳动仲裁以及诉讼。首先，我国法治社会的建设任重道远。在我国法治社会远远未臻成熟的现实情况下，要准确定位法院功能，慎重界定案件受理范围。劳动争议案件有很大比重是因为历史遗留问题而引发，或者因政府行为或政策变化而造成。对于这类案件的审理，司法审判显得力不从心，争议往往难以及时解决，也不能取得良好的社会和法律效果。对此最高人民法院民一庭纪敏庭长指出，应当认识到法院并非是万能的。在切实保障和维护劳动者的合法权益的同时也要清楚司法审判的功能，准确界定劳动争议案件的受案范围。广东省高院和福州市中院认为，政府主导的国有企业改制引发的下岗、整体拖欠工资；住房公积金的缴纳纠纷；社会保险费的缴纳和发放发生的纠纷；以及当事人已签收劳动争议仲裁机关的调解书又反悔的四类案件法院不应受理。
　　其次，现代法理理论一般认为，社会保险法属于社会保障法的主要组成部分，而社会保障法以强制性作为其实施手段。在私法领域中，涉及的是私人之间的关系，以私法自治为其基本原则，私人之间发生纠纷，法院自应予以调处。但在社会保险法律关系中，既包括国家与个人之间、国家与用人单位之间的关系，也包括劳动者与用人单位之间、用人单位与社会保障经办机构之间的关系等。凡依照法律规定必须参加投保的劳动者和用人单位都必须参加保险，劳动者和用人单位也要按照规定缴纳各自的费用，当事人没有任意选择的权利。《劳动法》第七十二条规定，用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。《社会保险费征缴暂行条例》第二十六条规定，缴费单位逾期拒不缴纳社会保险费、滞纳金的，由劳动保险行政部门或者税务机关申请人民法院依法强制征缴。上述法律、行政法规的规定，说明交纳社会保险费的义务主体是用人单位和个人，收缴单位是社会保险金机构。用人单位不缴纳社会保险费，违背的是行政管理法，其法律关系是国家征缴部门与用人单位之间管理与被管理的行政关系，并非劳动争议当事人之间的民事关系。劳动争议当事人对用人单位应交缴而欠缴保险费无直接请求权。所以，因欠缴社会保险费发生的争议，不属于劳动者与用人单位之间的民事纠纷，不应该属于劳动仲裁和法院受理的劳动争议案件的范围。当然，如果因单位未缴纳某项社会保险费，而造成劳动者无法享受相关待遇，则单位应予赔偿，此时双方发生纠纷，法院应予受理。对于加大和拓宽解决社会保险费覆盖面窄、欠缴社会保险费的力度和渠道问题，笔者认为主要应当采取以下措施：一是尽快出台《社会保险法》。社会保险应由国家立法强制推行，但由于立法滞后，仅靠规章和政策支撑运行，不能从根本上解决社会保险投保率低的问题。因此必须尽快出台《社会保险法》，加强劳动保障制度推行的强制力。二是加大对违反社会保险法规的处罚力度。按照现行劳动保障部颁发的《社会保险费征缴监督检查办法》的规定，对不参加社会保险或欠缴社会保险的，只能对用人单位处以5000元以下罚款，对用人单位而言，这点罚款根本无关痛痒。缴纳不过5000元的罚款显然比社会保险费少的多，且对同一违法行为，《办法》规定不得给予两次以上的罚款行政处罚。因此会出现用人单位宁愿受处罚，也不愿意为职工办理社会保险费的现象。建议修改相关规定，对拒交社会保险费的单位加大处罚力度。三是加大法院非诉强制执行力度。对拒交社会保险费的单位，由劳动行政主管部门依法对其进行行政处罚，缴费单位拒不执行的，人民法院应行政机关的申请，依法加大非诉强制执行力度，堵住欠缴社会保险费的源头。
　　在目前整个社会就业状况不佳的情况下，作为劳动者往往为了保住工作，在职时不敢提出异议，在这种情况下，只有依赖行政执法部门定期主动对用人单位进行监督检查，才能使社会保险费的缴纳落到实效的保护劳动者合法权益。另外，法律、法规应对劳动监察部门不作为的行为作出相关规定，对于劳动者向劳动监察部门投诉单位未缴纳社会保险费的，行政执行部门理应查实后予以处理。对不予核实以及查明单位未缴纳又不责令补缴或罚款的，投诉人可以就该行政机关提起要求其作为的行政诉讼。近几年来人民法院审理的劳动争议案件增长较快，并且新型、疑难、复杂的劳动争议案件大量涌现，一些新类型的案件没有法律规制，一些较低层次的法规、规章与司法解释之间存在矛盾，劳动争议案件的审理面临诸多的问题，实务界一些法官也有许多困惑。而劳动争议和劳动者权益保护问题，随着经济体制改革的不断深化逐渐成为一个越来越突出的社会问题，该问题已经成为正确处理改革、发展、稳定三者关系的结合点和关键。改进和加强劳动争议案件的处理工作，推动劳动法制的不断完善，是当前人民法院面临的一项重要工作。讨论建立什么样的劳动争议处理体制，是加强劳动争议处理的重要工作之一，这也是近年来理论界和实践中讨论较多的一个问题。笔者就上述热点、难点问题予以阐述，提出了相关见解，旨在从劳动争议处理体制改革方面找出一条出路，对新型、疑难问题予以求解，缓解人民法院因劳动争议案件上升而面临的压力，统一劳动争议案件在处理上的标准。

注释：
1.如据笔者所在法院（河北省唐山市路北区人民法院）对欠缴社保费引发的纠纷一般均予以处理；但2006年7月经本院审判委员会讨论决定，在对（2006）北民初字2143号劳动争议案件的处理中，认为欠缴社保费在性质上应属劳动保障行政机关的行政管理行为，而不属人民法院受理民事案件的范围，故对温某等三人要求单位补缴欠缴社保费的诉讼请求未予支持。
2.2000年最高人民法院副院长李国光在全国民事审判工作会议上的讲话中认为，“企业职工下岗、整体拖欠职工工资是在企业制度改革和劳动用工制度改革中出现的特殊现象，不是履行劳动合同中的问题，由此引发的纠纷应当由政府有关部门按照企业改制的政策规定统筹解决，不属于劳动争议，不应以民事案件立案审理。”社会保险费多为整体拖欠，似乎也可以参照该讲话精神而不予受理。
3.根据笔者对本院行政庭的了解，自1999年《社会保险费征缴暂行条例》实施以来，该庭尚未受理过国家征缴部门对欠费单位的非诉执行申请案件，也没有劳动者状告国家征缴部门不依法履行职责的行政不作为案件。没有此类案件不等于没有欠费违法的情形。上述这种情况说明，我们需要继续加大行政执法的力度，加大对社会保险法规的宣传和贯彻执行力度。

参考文献：
[1]福建省厦门市中级人民法院民一庭.审理劳动争议案件适用法律若干问题探讨．人民司法．2005（7）．
[2]林嘉，丁广宇，夏先鹏.和谐社会目标下劳动法的实践与发展??全国部分城市劳动争议审判实务研讨会综述．人民司法．2005（7）.
[3]贾俊玲.《中华人民共和国劳动法》的完善与发展．http://www.wuxihrm.com/News_View.asp?NewsId=766
[4]国务院第259号令.社会保险费征缴暂行条例,1999年1月22日.