论侵权归责中的因果关系—兼及哲学因果关系的有关问题

卜越


【摘要】破解侵权归责因果关系之难题，应采用由整体到局部的系统分析方法，发现并消除导致问题产生的原因，理顺方方面面的逻辑关系。有必要厘清哲学因果关系中的一些模糊认识。在侵权归责中，因果关系要件只是单纯的事实要件，它与法律评价要件有不同的功能，应当将二者区分开。对侵权归责中的原因作出恰当分类，有益于进一步加深对它的认识。

【关键词】侵权归责；结果；原因；因果关系


【正文】

　　侵权归责中的因果关系问题一直被视为不解之法学难题。虽然中外学者始终没有放弃对这一问题的研究，却鲜有令人振奋的成果。
　　治病有两种方法。一种是头痛医头、脚痛医脚的方法。这样的方法只能缓解症状，而难以消除病根。另一种是追根溯源的方法。比如身体肌肤的问题要到脏腑去找原因，消除了病因，疾病就彻底治愈了。这就是中医治病的思路——从人身体的整体、从各脏腑的相互关系上去认识和治疗疾病——与当代系统论的观点是一致的。破解侵权归责因果关系的难题，也应当按照中医的思路，从整体到局部，发现并且消除导致问题产生的原因，理顺方方面面的关系。这是一个庞大的系统工程，或将导致整个理论体系的改建或重建。
　　本文不对已有的、各种各样的因果关系理论作系统评论，而是在学习借鉴国内外理论成果的基础上，尝试构建新的侵权归责因果关系理论。

一、哲学因果关系的有关问题

　　哲学是世界观和方法论。哲学意义上的因果关系与侵权归责中的因果关系，乃抽象与具体之别。哲学因果关系理论对于研究侵权归责中的因果关系具有指导意义。传统侵权归责因果关系理论上的一些谬误，也能找到哲学因果关系理论的渊源。故在讨论侵权归责中的因果关系之前，有必要对哲学因果关系的有关问题作些讨论。

（一）关于“因果关系”、“原因”、“结果”的概念

　　我国现有的哲学教科书都是在“唯物辩证法的基本范畴”一章（节）中论述原因和结果的。有教材是这样说的：“原因和结果是揭示事物或现象引起和被引起关系的哲学范畴。原因是引起一定现象的现象，结果是由一定现象引起的现象。原因和结果构成的相互关系就是因果关系。”[1]用原因和结果去解释因果关系，显然是本末倒置了。
　　从概念分类上讲，“原因”和“结果”为相对概念[2]。相对概念是相对于另一方而言的。比如，“大”是相对于“小”而言的，“夫”是相对于“妻”而言的。抛开相对的另一方，孤立地谈一个相对概念是没有意义的。以笔者之见，相对概念又可分为两种情况，一是因比较而生的概念。即两类或两类以上的事物作某方面的比较时，形容程度差别的概念，通常用形容词来表示。如“大”与“小”、“轻”与“重”，等等。二是因关系而生的概念。即反映某种事物间相互关系之一方的概念，通常用名词来表示。如“夫”与“妻”、“父”与“子”、“领导”与“被领导”，等等。要明确因关系而生的概念，首先要明确该关系。如同要理解“夫”与“妻”，首先要理解婚姻关系一样。对于相对概念的定义，通常不是采用“属加种差”的方法，而是采用说明或者描述的方法。比如，把“长”定义为：“两点之间的距离大（跟“短”相对）。”[3]把“妻子”定义为：“男女结婚后，女子是男子的妻子。”[4]如果采用“属加种差”的方法去定义“妻子”，说“与男子结婚的女子是妻子”，则显然不对。因为该女子为“妻子”只是相对于丈夫而言，如果相对于子女，她就是“母亲”了。“原因”和“结果”即属于相对概念中因关系而生的概念，可对其作如下说明式定义：在因果关系中，我们称被引起的现象为结果，称引起的现象为原因。可见，只有理解及说清“因果关系”，才能理解及说清“原因”和“结果”。
　　因果关系是事物间相互关系的一种。事物间的相互关系（联系）以其性质可分为本质联系与非本质联系。必然联系和偶然联系、内部联系和外部联系的划分与之同义。本质联系即有规律的联系，具有客观性、重复性、稳定性和普遍性的特点。笔者认为，事物间的本质联系（关系）可分为两类：一是结构关系，指系统内部各要素以及各分系统、子系统之间稳定的相互关系。结构关系是系统内部各要素以及各分系统、子系统的存在方式，是系统功能的必然表达与体现。二是因果关系，指事物既有状态的变化（果）与引起该变化的诸因素（因）之间的关系，或如通说“因果联系是由先行现象必然引起后续现象的一种本质的联系”[5]。事物的发展变化是普遍的和永恒的。有发展变化就有因果关系。如果事物原有的状态没有任何改变，也就不存在引起与被引起的关系。变化与运动不同。运动是事物存在的状态，而变化是既有状态的改变。故被称为“结果”的现象只能是一个新现象、一个变化了的现象，包括新事物产生或者原有事物发生变化。即如维之先生所言“结果即事物之状态变化”[6]。事物的变化是相对而言的，有相对不变的参照物，才有相对于参照物的变化。参照物与结果都具有客观性。原因是在结果产生之前就已经存在、且与结果的产生有内在联系的现象。从时间上说，只有在结果产生之前就已经存在的现象才能称为原因。从相互关系上说，只有与结果的产生有内在联系的现象才能称为原因，或者说，只有引起结果产生的现象才能称为原因。

（二）关于因果必然性以及原因集合与结果集合

　　因果必然性是因果关系的本义所在。只有先行现象必然引起后续现象，二者的关系才能称为因果关系。“必然性反偶然、随机、自由、任意或多可能性而定义，指（事物变化的）确定性、严格规律性或唯一可能性。”[7]
　　“‘因果必然性’乃是对于完全的原因作用和整体的结果状态而言的”。[8]即哲学上所说“因果必然性”或者“因果关系具有必然性”，其中的“因”与“果”并非指特定的或者单一的原因和结果，而是指全部原因和结果的集合，即特定的原因集合必然导致特定的结果集合，原因集合中任一原因的改变，都必然引起结果集合的改变。
　　概念有集合概念和非集合概念之分。而汉语名词却没有单复数之分。通常，汉语中的名词既可以表示集合概念，也可以表示非集合概念。对同一名词，作为集合概念使用和作为非集合概念使用，其概念的内涵并不一致。故在特定语境下，应当区分名词的概念类别，正确使用集合概念和非集合概念，以避免偷换概念的逻辑错误。“原因”、“结果”既可作为集合概念使用，也可作为非集合概念使用。我们在指称具体原因和结果时，“原因”和“结果”为非集合概念，比如：“被告行为是损害发生的原因”。而在指称原因集合和结果集合时，“原因”和“结果”则为集合概念，比如：“事物发展的原因是复杂的”。
　　从宏观上看，原因与结果都是作为集合体而存在的，任何结果的产生必定源于多种因素的综合作用，任何原因也都会导致多方面的结果。一方面，事物间的相互联系和相互作用是客观的、普遍的和绝对的，绝对孤立的事物或者封闭的系统是不存在的。任何事物的产生，都是多种因素综合作用的结果：既有内部的，也有外部的；既有不变的，也有变化的；既有常规的，也有非常规的；既有直接的，也有间接的；等等。多种因素相互作用的结果也并非单一结果。世界是立体的和运动的，任何原因作用力的方向也必然是多维的。另一方面，原因与结果是相对而言的，原因视为结果时还有导致它产生的原因，结果视为原因时还有它产生的结果。因果链可以随着时空的扩大而无限延伸。故原因之前还有原因，结果之后还有结果。如果不作时空方面的限制，“原因”和“结果”就都是无限集合，作了时空方面的限制，“原因”和“结果”则为有限集合。
　　原因集合中的某一特定原因与特定结果的关系需要具体情况具体分析。我们可以把原因分为不变的原因和变化的原因（或称动因）。当原因集合中的其他原因不发生变化，某一原因的产生或者变化即可导致特定结果的时候，人们通常称该原因是结果产生的充分条件——并非单一原因，而是单一动因。当原因集合中的其他原因不发生变化，某几个原因的相互结合才能导致特定结果的时候，人们通常把这几个原因中的每一个原因都称作结果产生的必要条件——必要条件之和，即为结果产生的充分条件。在其他条件不变的前提下，充分条件或者必要条件之和与结果的联系为必然联系，单一必要条件与结果的联系则为偶然联系。
　　必然与偶然、原因与结果是两对具有不同意义的哲学范畴。必然与偶然反映的是单个事物的存在状态或者不同事物间相互关系的确定性问题。原因与结果反映的是不同事物间相互关系中的因果性问题。我们描述特定事物间是否具有因果关系，用“是”或者“不是”、“有”或者“没有”表达就足够了。只有在描述事物及其相互关系的确定性时，才用“必然”或者“偶然”去表达。
　　导致结果产生的原因集合有简有繁。在复杂的原因集合中，既可能是众多客观原因的集合，也可能是人的行为和客观原因的集合。导致特定结果的原因集合中，各原因的出现及其与其他原因的组合方式具有偶然性。人的行为是由意识支配的，而人的意识的产生更具偶然性和复杂性。故复杂的原因集合通常是难以完全重复的。这也是人们对于某些事物间因果关系的规律性难以把握的重要原因。

（三）关于客观因果关系与主观因果关系。客观因果关系即客观存在的因果关系。客观因果关系具有立体性和开放性，其原因和结果均为无限集合。主观因果关系是客观因果关系在人们头脑中的反映，是人们所认识、研究的因果关系。由于人们的研究目的不同，通常人们所研究的因果关系只是客观因果关系的一个侧面或者部分——在有限的时空范围内，以某种事物变化为结果，即以结果集合中的某个（些）因素（子集）为结果，而研究原因集合中与研究目的有关的部分原因；或者以某种现象为原因，即以原因集合中的某个（些）因素（子集）为原因，而研究它所导致的与研究目的有关的部分结果。当然，人们所认识的因果关系还受限于人的主观条件的局限性与差异性。笔者把作为研究对象的原因和结果称为“目标原因”和“目标结果”。通常，在哲学研究以外的领域，人们所称的“原因”和“结果”都是“目标原因”和“目标结果”，“因果关系”也只是目标原因和目标结果的关系；目标原因以外的原因被称作结果发生时存在的条件，目标结果以外的结果则被忽略掉。比如，把鸡蛋和石头同时摔到地上，鸡蛋会破碎，石头不会破碎。如果我们将鸡蛋破碎作为目标结果，其他非目标结果如由于鸡蛋破碎而产生的卫生、劳务、成本等问题就不予考虑了。就原因而言，因为鸡蛋破碎的参照物是石头，故我们把鸡蛋的易碎性作为其破碎的原因。虽然地球的引力等其他原因也是鸡蛋破碎的原因，但此时我们只是把它作为与目标原因同时具备的必需条件。而如果我们发现上午放在篮子里完好的鸡蛋下午却破碎了，那我们一定会认为破碎的原因是某种外力。此时鸡蛋的易碎性就成了鸡蛋破碎的必需条件。质言之，在主观因果关系中，人们根据其研究需要限定原因和结果的范围，主观因果关系中的原因集合和结果集合均为有限集合。
　　这样，笔者依据与特定结果关系的不同，把客观存在的各种现象分为以下四类：一是作为人们研究的目标、且与特定结果的产生有内在联系的现象，笔者称之为目标原因，或称原因；二是虽与结果产生有内在联系，但并非人们研究目标的现象，笔者称之为非目标原因，或称条件；三是虽然在结果产生前客观存在，但与结果的产生没有内在联系的现象，笔者称之为环境因素。四是在结果产生后出现的各种现象，笔者称之为后来因素——与结果产生无关。比如，甲把乙打伤，甲的侵害行为是乙人身损害的原因，乙身体的生理结构等是造成该伤害的条件，而当时风和日丽以及丙的围观、丁的尖叫等则只是乙人身损害发生时的一些环境因素，而其后发生的事情则是乙人身损害的后来因素。

二、因果关系要件在侵权归责中的位置与功能

　　侵权归责，就是公民、法人或者其他组织的合法权益[9]受到侵害，而追究侵害人的侵权责任。[10]侵权归责是按一定程序实施的过程。侵权归责可由当事人自己进行。当事人之间对责任确定有分歧的，可请求人民法院或者仲裁机构实施。
　　侵权归责的完整过程是从受害人或者其他救济权人[11]对其权益损害主张由侵害人承担侵权责任开始，到确定侵权人的具体责任终结。民事主体的合法权益受到侵害，受害人或者与其有特定关系的人依法享有救济权。救济权为民事主体的私权。受害人或者其他救济权人对其权益损害是否主张由侵害人承担侵权责任具有选择权，对受害权益的特定化及其损害范围的确定也具有选择权。救济权人如果选择损害完全由自己承担，就没有侵权归责了；只有主张损害全部或者部分由侵害人承担，才需要进行侵权归责，以依法确定侵害人的侵权责任。
　　确定侵害人的侵权责任即侵权归责分三步走：
　　第一步，是确定侵害人（被告）是否承担侵权责任。“任何国家的侵权行为法皆面临一个基本问题：因权益受侵害而生的损害究应由被害人承担，抑或使加害人负损害赔偿责任？”[12]这也是侵权归责首先要解决的问题。
　　确定侵害人是否承担侵权责任的工具，或称标准，是侵权责任构成要件，或称侵权责任构成。在我国，侵权责任构成理论主要有“三要件说”和“四要件说”[13]。笔者认为，传统侵权责任构成理论建立在主观过错的基础上，有着自身无法克服的逻辑缺陷。应当重建过错客观化的侵权责任构成理论。以笔者之见，侵权责任构成要件包括权利损害、因果关系、过错行为和无免责事由。因受限于本文主题，在此不展开论述。
　　“要件”是必要条件的简称。在逻辑学上，必要条件是指必要但不充分的条件，即没有该条件就一定没有该结果，但有了该条件，也不一定有该结果。“因果关系是侵权责任构成要件”，即表明，缺少因果关系要件侵权责任不能成立，但满足了因果关系要件侵权责任也不一定能成立。只有责任构成要件都得到满足，侵权责任才能成立。
　　在侵权责任构成中，各要件应当各司其职。因果关系要件的功能，是确定当事人（首先是被告，或为受害人）的行为与损害有没有因果关系——因果关系研究只需对此作出“有”或者“没有”的回答。如果被告行为与损害没有因果关系，被告的侵权责任不成立，侵权归责就此终结。如果被告行为与损害有因果关系，被告是否承担侵权责任，还要看过错行为要件和无免责事由要件能否满足。
　　过错行为要件讨论的是行为的正当性问题，其功能是对行为的性质作出法律评价：如果行为人实施的是法律许可或者鼓励的行为，即正当行为、无过错行为，则应受到法律保护，而不产生不利的法律后果即法律责任；如果行为人实施的是法律禁止的行为，即不正当行为、过错行为，除非有免责事由，就要承担相应的民事责任。侵权归责中，过错行为要件为法律评价要件，在确定行为人是否承担责任时具有决定意义，也是侵权归责的难点所在。
　　笔者认为，责任构成中的过错行为是指民事主体负有避免特定损害发生的有关义务而没有履行该义务的行为；是具体的过错行为，而不是抽象的过错行为。如果某行为与特定损害没有因果关系，那么该行为一定不是针对该特定损害的责任构成中的过错行为。故责任构成的逻辑顺序是因果关系分析在先，过错行为分析在后。
教育部


教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见


教改[2013]1号



各省、自治区、直辖市教育厅（教委），新疆生产建设兵团教育局，部属各高等学校：

　　为深入贯彻落实党的十八大关于深化教育领域综合改革的要求和部署，现提出以下意见。

　　一、充分认识深化教育领域综合改革的紧迫性

　　教育规划纲要发布实施以来，国务院成立国家教育体制改革领导小组，发布开展国家教育体制改革试点总体方案，召开全国教育体制改革工作电视电话会议，按照顶层设计、试点先行、有序推进的原则，对教育改革进行系统部署，形成了在培养模式、办学体制、管理体制、保障机制四个方面，从国家统一实施、地方承担试点和基层自主改革三个层面推进教育改革的总体格局。目前，教育改革稳步推进，一些改革已取得明显进展，各地涌现出了许多好的经验和做法，成效开始显现，人民群众对教育的满意度明显提高，以改革促发展的势头良好，我国教育正站在新的起点上。

　　随着我国教育改革进入深水区、攻坚期，涉及面更广、关联度更高，破解深层次矛盾和问题难度更大，许多问题解决起来往往涉及多个部门职责，涉及多种政策配套，涉及多方利益调整，靠原来的单项改革办法或局部突破套路已难以奏效。教育改革仍存在亟待解决的问题，主要是各地改革进展不平衡，一些热点难点问题尚未有效解决，一些保障政策措施还不到位。党的十八大报告提出深化教育领域综合改革，是对教育改革提出的新要求，重点在深化，关键在综合。要用系统思维、全局意识和全球视野认识改革，用普遍联系观点设计改革，用统筹兼顾办法推进改革，进一步增强改革的系统性、整体性、协同性；要不断增强教育改革的自觉性、紧迫性、坚定性，在继续深入实施国家教育体制改革试点的基础上，牢固树立改革意识，提振教育改革信心，冲破思想观念束缚，突破利益固化藩篱，将改革贯穿教育工作始终，扎实把教育改革不断引向深入。

　　二、准确把握深化教育领域综合改革的总要求

　　（一）指导思想。

　　高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入学习贯彻党的十八大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面落实教育规划纲要，以加快推进教育现代化、努力办好人民满意的教育为目标，以破解制约教育科学发展的关键领域和薄弱环节为突破口，以加快转变教育发展方式、完善推进教育改革的体制机制为着力点，不失时机深化教育领域综合改革。

　　（二）基本原则。

　　——坚持正确方向。立足社会主义初级阶段基本国情，坚定不移走中国特色社会主义教育发展道路，坚持按规律办事，不断推动教育制度自我完善和发展，坚持服务大局，更加突出民生，把促进学生全面发展、健康成长作为改革出发点和落脚点，以改革增添活力，促进教育事业科学发展。

　　——加强整体谋划。综合考虑经济、社会对教育的影响，强化顶层设计，以发展出题目，以改革做文章，以稳定为前提，统筹改革力度、发展速度和社会可承受度；坚持全局和局部相配套、治标和治本相结合、渐进和突破相促进，进一步优化改革整体布局，系统推进改革。

　　——尊重基层首创。从基层实践创造和人民群众对教育多样化选择要求中完善政策，尊重实践，尊重基层，鼓励试验，大胆突破，保护基层改革积极性；从实际出发，分类指导，有序推进；深入实施改革试点，总结推广成功经验，以点带面，扩大改革成效。

　　——增强政策协调。凝聚改革共识，更加注重各级各类教育的相互联系及教育各要素的相互影响，更加注重上下左右各部门的相互配合和改革政策措施的相互促进，更加注重理论创新、制度创新和机制创新的有机衔接，更加注重社会各方参与，形成合力，顺利推进改革。

　　三、进一步聚焦深化教育领域综合改革突破口，在重点领域和关键环节取得重要进展

　　从人民群众反映强烈、制约教育事业科学发展的热点难点问题出发，深入分析问题产生的深层次体制机制障碍，聚焦改革重点；从工作有基础、社会有共识、群众能感知的环节入手，找准突破口；组织力量攻坚克难，尽快取得更具标志性、更具显示度的成效。

　　（一）改革人才培养模式。

　　1．推进考试招生制度改革。研究制定高考改革的总体目标和基本框架。推进普通本科与高职教育分类考试。督促各地落实进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的方案。做好高中学业水平考试及综合素质评价改革试点。深化高校自主选拔录取改革试点；完善高校招生考试综合评价改革试点。研究提出高考英语科目一年多次考试实施办法。加大普通高校招生计划向中西部民族地区、贫困地区倾斜力度。实施好国家扶贫定向招生专项计划。积极推进研究生招生改革试点。推进普通高中考试招生制度改革。清理和规范高考加分政策，加强艺术、体育类等特殊类型招生和自主招生的监管，坚决查处违法违规行为。

　　2．深化课程内容改革。坚持立德树人，加强小学、中学、大学语文和历史课程的整体设计和基本建设，完成大中小学相衔接的德育课程体系建设，探索语文、历史等学科渗透思想品德教育的方式方法，挖掘各门课程蕴含的德育资源，整合法制教育内容，增强德育工作针对性和实效性。深化中小学课程改革，加强课标制定、教材使用与考试评价的衔接。

　　3．探索创新人才培养途径。深化高中办学模式多样化试验，加强高中学校特色建设，启动中小学与高校科研院所合作开展创新人才培养试验。落实试点学院改革指导意见，加大支持力度，深入推进高校拔尖创新人才培养综合改革。鼓励和支持高校结合实际，探索通识教育新模式。开展地方高校技能型人才培养试点。组织实施科教结合协同育人行动计划。切实加强实践教学和创新创业教育。全面启动研究生教育综合改革。

　　4．完善职业教育人才培养模式。建设现代职业教育体系，加快发展现代职业教育，推进技术技能人才系统培养的体系、制度、政策和机制建设。制定职业学校学生顶岗实习管理办法。开展委托培养、定向培养、订单式培养改革试点；选择示范性职业院校与重点行业企业合作开展现代学徒制试点。推动职业院校开展社区教育服务。大力发展面向农村的职业教育，服务“三农”，培养新型农民、职业农民。

　　5．落实人才成长立交桥支撑措施。研究提出加强开放大学建设的指导意见，深化开放大学改革。统筹专业、课程和教材体系建设，推进职业教育学制改革。完善职业教育层次结构，建立多种形式中高职衔接的制度。制定学习成果认证和“学分银行”相关制度。

　　（二）改革办学体制。

　　1．改善民办教育发展环境。出台鼓励和支持民办教育发展的意见，落实支持民办教育发展的政策措施。吸引社会资金进入教育领域。出台营利性和非营利性民办学校分类管理的指导意见。全面清理针对民办教育的歧视政策。探索公办学校多种办学形式，完善独立学院管理办法。

　　2．完善职业教育产教融合制度。研究制定职业教育校企合作促进办法。出台职业教育集团化办学的指导意见。提升行业指导职业教育的能力。建立健全行业企业参与办学的体制机制。建立职业学校与行业企业联动开发课程机制。

　　3．落实高校办学自主权。进一步减少和严格规范政府对高等学校的行政审批，减少行政干预，落实高校办学自主权。加快大学章程建设，理顺大学、政府和社会的关系，规范高校办学行为。2013年所有试点高校都要制定章程。扩大公开选拔大学校长试点。

　　4．扩大教育对外开放。扩大来华留学规模，落实《留学中国计划》，出台外国留学生招收和管理有关规定，提高来华留学教育水平。完善市场选择和淘汰机制，建立中外合作办学质量保障体系，支持办好一批高起点中外合作办学机构。实施《孔子学院发展规划（2012-2020年）》，充分发挥孔子学院综合文化交流平台作用。加强与港澳台地区的教育合作与交流。推进教育国家合作交流综合改革试验区建设。扩大省级教育行政部门在教育涉外管理方面职权。

　　（三）改革管理体制。

　　1．完善均衡发展义务教育机制。建立健全教育资源配置机制，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜。加快推进义务教育学校标准化建设。全面启动实施集中连片地区教育扶贫工程。全面推行中小学教师交流制度。逐步消除义务教育薄弱校、大班额。着力解决大城市的中小学择校问题，各省（区、市）分别制定实施方案。开展义务教育均衡发展督导评估，国家公布各省（区、市）实现义务教育基本均衡县名单和比例。建立义务教育均衡发展奖励机制。

　　2．落实省级政府教育统筹。健全中央和地方统筹有力、责权明确的教育管理体制。坚决实行简政放权，进一步推进中央向地方放权，扩大省级政府教育统筹权。对试点省份，有序下放学校设置、招生计划、学位点评审、学科建设等方面权限。分省制定省级政府加强教育统筹的工作方案，进一步细化目标任务。省级人民政府要切实负起加大教育统筹的职责，统筹落实推进各级各类教育协调发展职责，统筹落实城乡教育协调发展职责，统筹编制办学条件、教师编制、招生规模等基本标准，统筹确定合理教育支出结构。开展省级政府履行教育职责评价。

　　3．健全教育监测评价机制。研制学生综合评价标准，探索建立中国特色教育质量监测评价办法。启动中小学生课业负担、学生体质健康状况、人民群众教育满意度的监测评估，2013年年底前，各县（市、区）公布辖区内所有学校监测结果。建立健全政府、行业、企业和第三方机构深度参与的职业教育质量监测评估体系。发挥社会组织、中介机构的教育评价作用。推广中小学“绿色评价”，组织开展试点。以质量、创新、贡献为导向，改进高校科研评价体系。健全教育质量监测评估机构。

　　4．推进教育督导体制改革。发挥国务院教育督导委员会作用，建立健全教育决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，尽快完善县级以上人民政府负责教育督导的机构。全面落实《教育督导条例》，扩大督导范围，实现各级各类教育督导全覆盖，依法对各级各类教育进行督导。

　　5．完善高校治理结构。加强高校教职工代表大会、学术委员会等相关机构建设，完善决策程序，规范高校内部权力运行，推进科学民主决策。全面落实校务公开，建立社会参与和监督高校办学的有效机制，加快形成高校自我发展、自我约束的良性机制。

　　（四）改革保障机制。

　　1．改革教师管理制度。设立专项资金，大幅提高中西部贫困地区、民族地区村小和教学点教师待遇，吸引优秀人才在村小和教学点长期从教。完善教师评价办法，全面落实师德表现一票否决制。完善教师资格制度，扩大教师“国标、省考、县聘、校用”改革试点。拓宽用人视野，多渠道补充教师。制定吸引政策，扩大职业学校“双师型”教师比例。建立教师退出机制。

　　2．完善投入保障机制。健全各级政府教育经费分担机制，进一步明晰中央和地方的教育事权和财政支出责任。加快研究制定高等职业学校生均财政拨款标准。加强教育经费使用绩效评价和审计监督。

　　3．改进教育信息化推进策略。以教育信息化带动教育现代化。引入市场机制，调动各方积极性，探索形成政府引导、市场驱动、多方参与、共建共享的教育信息化推进格局。推进信息技术与教学深度融合，改进教育教学方式和教育管理方式，促进教育公平与教育质量提升。研究制定相关标准，将信息技术应用能力纳入教师资格认证体系。

　　四、进一步完善推进机制，形成推进教育领域综合改革的整体合力

　　推进“深水区”的教育改革，必须采取综合改革的办法，统筹兼顾，上下结合，部门协调，建立健全强有力的推进机制，凝聚共识，减少阻力，增强引力，形成合力。

　　（一）加强统筹协调。中央有关部门要在国家教育体制改革领导小组的领导下，各负其责，切实承担起推进教育改革的责任，积极支持教育改革。要采取联合调研、部门会商等方式，共同研究解决教育改革重大问题，加强政策协调，建立改革重大政策突破机制。要发挥国家教育咨询委员会、国家教育考试指导委员会等机构的作用，完善工作机制，加强决策咨询，提高决策水平。发挥教育领域学会、协会在教育综合改革中的作用。各省（区、市）也要结合实际，充分发挥本地区教育体制改革领导小组的作用，建立健全改革领导协调机制。

　　（二）加大激励引导。加大对国家教育体制改革试点的政策支持力度，支持改革条件成熟地区和学校先行先试。研究出台改革试点转示范的办法，确立一批改革示范项目，加大推广力度，充分发挥试点的引领和带动作用。动态调整国家教育体制改革试点项目，及时淘汰一批毫无进展、有名无实甚至发生偏差的项目，补充一批基础好、积极性高且初显成效的项目。通过召开座谈会或现场推进会等方式，在更大范围推广典型做法和经验。把改革试点成效作为资源配置的重要依据，对成效显著的地区和学校，以适当方式予以奖励。

　　（三）强化检查监督。组织完成国家教育体制改革试点项目中期评估，形成评估意见。密切跟踪改革试点进展，定期通报情况，加大督查力度，加快实施进度。各地、各部门要建立健全深化教育领域综合改革目标责任制，强化责任意识和责任约束，将任务分解到具体部门，明确分管领导，落实责任人，确保可衡量、可检查。建立健全重大改革决策稳定风险评估机制，切实维护教育系统和谐稳定。

　　（四）营造良好氛围。全面深入宣传教育改革，最大限度凝聚改革共识，争取各方理解支持，合理引导改革预期，进一步坚定改革信心，为改革营造良好舆论氛围。建立媒体深度参与宣传报道教育改革的机制。集中力量对改革取得重大成效的典型经验进行重点宣传。建立教育改革新闻通气和发布制度，及时发布改革信息，主动通报改革进展，掌握舆论主动权。建立教育改革新闻会商制度，加强舆情监测、研判，提高热点舆情应对能力。


教育部

2013年1月26日