劳动教养在实践中存在的矛盾与弊端
魏慧梅

　　　　劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法。这是劳动教养的立法本意和其特殊价值。早在一九五七年，国务院为把一些游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动能力的人，改造成为自食其力的新人，以维护公共秩序为目的，根据我国第一部宪法第一百条“中华人民共和国的公民必须遵守宪法和法律，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，遵守社会公德”的规定，发布了《关于劳动教养问题的决定》。一九七九年，又对劳动教养的机构设置，劳教期限等问题作了补充规定。一九八二年，国务院又转发了公安部制定的《劳动教养试行办法》。自一九五七年至今，我国用于调整劳动教养的法律依据主要是上述规定。四十多年来，劳动教养这个在我国特定历史条件下产生的用于解决一些特定人员劳动就业问题的行政强制措施，在预防和减少犯罪、维护社会治安方面发挥了重要的作用，但我们也应该清楚地看到，随着社会的发展，在我国政治、经济等方面发生巨大变化的同时，劳动教养这一强制措施也逐步演变成为一种限制他人人身自由的处罚种类和与对罪犯进行强制劳动改造而相提并论的法律制裁，在其演变过程中，有关劳动教养问题的规范性文件不断出台，并出现了相互冲突和与法律相抵触的现象，致使劳动教养在执行中存在着种种矛盾与弊端，这与我国现阶段进行的政治、经济体制改革及其带来的各种法律关系的调整与变化不相适应，与党的十五大提出的依法治国方略和社会主义法治原则极不合拍，有必要进行剖析与探讨。
一、立法上的矛盾
　　我国现行宪法第三十七条规定，公民的人身自由不受侵犯，这是指公民的人身不受非法逮捕、拘禁，非法剥夺或者限制自由以及非法搜查身体。这是宪法赋予公民最起码、最基本的权利。行政处罚法第九条第二款规定：“限制人身自由的处罚，只能由法律设定。”这是法律的专有原则，是宪法原则在行政处罚法中的具体体现，任何行政法规或者地方性法规都无权设定限制人身自由的行政处罚，该法第六十二条第二款还规定：“本法颁布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在一九九七年十二月三十一日前修订完毕。”这是因为，在行政处罚法颁布前，涉及行政处罚的法规、规章数量相当多，有相当一部分法律规范与行政处罚的规定不一致，超过了行政处罚法所规定的设定权，或者有的规定与行政处罚法所规定的原则和具体制度相冲突，为了保证法律的统一实施，就必须对法规和规章进行清理。在清理期间，必须执行行政处罚的程序等项规定。实践中，据以调整劳动教养制度的行政法规和规章并未按上述要求进行修订或清理，至今仍在原文不动地被行政机关执行着，这显然违背了宪法和行政处罚法中关于保护公民人身自由的规定。具体地讲，有以下几个方面：
　　第一，从适用对象上看，由于一些规范性文件不断地对劳动教养的对象作扩充性的界定，使之适用范围越来越宽。国务院《关于劳动教养问题的决定》中规定的适用对象是四种人，即1?不务正业，有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理、屡教不改的；2?罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的；3?机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动力但其拒绝劳动者或破坏纪律、妨碍公共秩序，受到开除处分，无生活出路的；4?不服从工作的分配和就业转业的安置、或者不接受从事劳动生产的劝导不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。公安部制定的《劳动教养试行办法》中将其适用对象调整扩充为六种人。即1?罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；2?结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；3?有流氓、卖淫、强奸、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的；4?聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；5?有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；6?教唆他人犯罪，不够刑事处分的。除上述适用范围外，自一九八二年至一九八七年间，公安部单独或与其它机关、部门联合下发的一些规范性文件中，又陆续增加了对摘取节育环、非法姘居、赌博、倒卖票证等违法人员可以进行劳动教养的规定。这种法律层级较低的规范性文件与行政法规相冲突的现象，显然违背了我国规章不得与法规相矛盾，法规不得与法律相冲突，而规范性文件更不能与法律法规相抵触的法治统一原则。
　　第二，劳动教养除适用对象在不断扩充外，性质与目的也发生了变化。国务院《关于劳动教养问题的决定》中明确指出，劳动教养的特殊作用在于解决一些特殊人员的就业问题，在公安部制定的《劳动教养试行办法》中却废止了“安置就业”的提法，明确为“劳动教养，是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”公安部与其他机关、部门联合下发的关于劳动教养的一些规范性文件中，进一步明确了劳动教养是介于刑罚与治安处罚之间的限制人身自由的行政处罚。如最高人民法院、最高人民检察院、公安部(83)法研字第25号联合通知中规定，以牟利为目的，私自为育龄妇女摘除节育环，或者借摘除节育环对妇女进行调戏，侮辱的，可以参照治安管理处罚条例和国务院有关劳动教养的规定，酌情予以行政拘留、罚款，或者收容劳动教养，并没收其非法所得的财物及违法活动用具。(84)高检发(研)12号关于怎样认定和处理流氓集团的意见中规定，对流氓集团中罪行显著轻微或罪行轻微不需要判处刑罚的一般成员，不要逮捕，分别情况给予劳动教养或作不起诉、免予起诉、免予刑事处分等其他处理。上述规定充分说明了劳动教养的性质已由对特定人实行强制性教育改造的强制措施演变成了对违法行为人进行限制人身自由的一种严厉的行政处罚。
　　第三，从劳动教养的期限看，为一至三年，必要时得延长一年。这个期限与我国刑法中规定的最低刑期和治安管理处罚条例中规定的治安拘留的最高期限极不协调。如治安管理处罚条例规定拘留的期限为十五日以下，刑法规定拘役的最低刑期为十五日，最高刑期为六个月，管制的刑期为二年以下三个月以上，若监内羁押，其折算刑期最高不能超过一年，刑事诉讼法规定的强制措施刑事拘留最长不能超过三十日。相比而言，劳动教养作为对尚不够刑事处罚人员的制裁程度比最长的治安拘留期限高出九十七倍，比刑事拘留和刑罚中的短期剥夺自由的管制与拘役更重，且没有缓刑的规定。以侵财案件为例，假如王某盗窃数额一千元，案发后能积极退赃，且认罪态度较好，按照刑法中关于盗窃数额较大，或者多次盗窃的处三年以下有期徒刑、拘役或者管制、并处或者单处罚金的规定及目前掌握的盗窃数额较大的标准为八百元至一万元的规定，对王某的量刑最高也只能判处拘役并可处以缓刑。如果王某盗窃他人财产数额达七百元，按照河南省公安厅豫公(通)(1999)232号文件中一年内盗窃数额达六百元以上可审批劳动教养的规定，对王某的劳动教养期限最低也不能少于一年。笔者认为，这种名为行政强制措施的劳动教养与刑罚和治安处罚轻重上的严重失衡与错位，违背了错、罚相适应的法治原则，体现不了司法公正。
　　第四，从程序上看，《关于劳动教养问题的决定》中没有程序上的规定，《劳动教养试行办法》中虽规定有一定的程序，但非常原则。如第十二条规定：“承办单位需查清事实，征求本人所在单位或街道组织的意见，报请劳动教养管理委员会审查批准，做出劳动教养的决定，向本人和家属宣布决定劳动教养的根据和期限。被劳动教养的人在劳动教养通知书上签名”。这一规定，是目前行政机关办理劳动教养案件的主要操作规则，用这一规则与刑罚的适用相比较，没有刑事诉讼法规定的经侦查、起诉和审判后才能交付执行的严格的司法程序，而且劳动教养决定一经作出立即交付执行。与治安处罚的适用相比较，没有治安管理处罚条例中规定的被处罚人在提供担保人或交纳担保金后可暂缓执行的程序规定，没有向被劳教人员送达劳动教养决定书的规定，更没有向被劳教人员告知复议权和起诉权的规定，这与行政处罚法所严格要求的具体处罚程序形成了强烈的反差。
二、实践中的弊端
　　立法上存在矛盾，必然引起认识上的不同和执法上的混乱，在实践中出现种种弊端。
　　第一，复查不等于复议，不是劳动教养案件受理的前置程序。当事人不服劳动教养委员会作出的劳动教养决定，可以向人民法院提起行政诉讼。这早已成为行政机关与司法机关的共识。但在法院是否能直接受理劳动教养案件的问题上，却始终存在着两种意见。反对意见认为，被劳动教养的人对劳动教养决定不服，应当先向行政机关申请复议，不经复议，直接向法院起诉的，人民法院不应受理。其理论依据为《劳动教养试行办法》第十二条第二款的规定，即“被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查”。该条款中的复查就是复议，是起诉前的必经程序。笔者认为，这样理解行政复议的内涵，未免过于牵强。因为，对该规定不论是从字面上还是从其立法本意上，都不能把复查理解为劳动教养案件受理的复议前置程序。理由为行政诉讼法第三十七条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”。最高人民法院《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见》第三十二条，对复议前置问题作了更为具体的规定，即“当事人对行政机关的具体行政行为不服，依法应当先申请复议的，当事人未申请复议就直接向人民法院起诉的，人民法院不予受理”。这充分说明，行政复议是否是行政案件受理前的必经程序，要依据法律和法规的规定才能界定，法律、法规没有规定的，只要属于人民法院受案范围以内的行政案件，当事人直接向法院起诉且又符合条件的，人民法院就应当受理。就劳动教养案件来说，直到目前为止，劳动教养的所有依据都没有关于复议的规定，《劳动教养试行办法》第十二条第二款规定的“由审批机关组织复查”，所涉及的内容也只是行政机关的内部问题，是对审批机关的义务规定。并没有涉及到行政权和司法权的关系问题，最关键的一点是，不论是行政复议条例还是刚颁布实施的行政复议法，其中规定的复议是由上一级主管部门或同级人民政府组织复议，而不是由作出处罚或处理的机关组织复议。所以，将“复查”理解为复议并在具体案件中以《劳动教养试行办法》第十二条的规定为依据，把“复查”作为劳动教养案件受理前的必经程序，没有法律和法规依据。在实践中，有的行政机关在当事人提起诉讼后，以法院不能受理为由，不向法院提供证据，不作必要的配合，实质上是对当事人诉权的变相剥夺，对法院审理劳动教养案件进行刁难。笔者近期曾接触过两个劳教所的管理人员，他们都有一个相同的看法，“如果被劳教人员知道能提起诉讼，有一半人员会走这条路”。当然，当事人对于行政机关的劳动教养决定不服，可以选择复议，但可以选择不等于必须选择，先申请复议再提起诉讼或者直接提起诉讼，都是当事人的权利。有的行政机关为了规避行政诉讼，不向当事人交代诉权，有的对当事人提出的复议申请不及时复议，延误了当事人的起诉期限。例如，一九九九年六月十七日，某公安机关以六十九岁的李×寻衅滋事为由将其关押，七月十七日，劳教委员会对其作出劳动教养二年的决定，并将李×从拘留所转入劳教所执行劳教，李七月十九日申请复议，复议机关在复议期限内未作出复议决定，也未告知当事人延长复议期限，李×向法院起诉时，已被限制人身自由近四个月。上述案例说明这样一个问题，等到复议期满或复议决定作出后当事人再起诉，加上法院审理的时间，就是原告胜诉，也已被劳动教养半年有余，再予纠正已时过境迁。这种做法直接侵犯了当事人的人身自由权，有损法律的尊严和法律的正确实施，如果当事人再提起赔偿诉讼，将直接影响到国家的利益。
　　第二，实体规定不具体，导致错案不断发生。由于关于劳动教养的法律法规在实体问题上规定的过于笼统，使行政机关在办理劳动教养案件时难以把握尺度。如劳教期限为一至三年，必要时得延长一年，具备什么样的违法情节应劳教一年，具备什么样的违法情节应劳教三年，延长一年的必备要件又是什么，均没规定，全由行政机关根据自己的理解和认识去自由裁量。在严打中，有时因片面强调加大劳教力度而忽略了劳动教养制度的立法本意和惩罚与教育相结合的原则，一些行政机关的工作人员为凑够任务数，在办理劳动教养案件时主观随意性较强，对应治安处罚的给予了劳动教养，应劳动教养一年的给予劳动教养三年，造成一些劳动教养案件出现事实不清、证据不足和畸轻畸重的实体错误，严重影响了案件质量。有的被劳动教养人员向法院起诉后，法院又因局限于只有行政处罚显失公正才能予以变更的规定，对劳动教养这一名为强制措施的案件，无论是显失公正还是事实不清、程序违法，一律采用撤销的判决方式，致使行政机关的胜诉率很低(99年自八月至年底，我院共受理劳动教养行政案件7起，判决结果均是撤销劳动教养决定，无一起提起上诉)。如刘××不服劳动教养案，刘××与其妻下岗后在自己家附近开一面条店，一天中午，刘听其妻讲一外地人高××在自己店铺斜对面开一面条店后，因怕影响自己的生意，即找到另一家卖面条的朱××，二人一起到高××店内，刘讲：“机器别装啦，装也干不成，这条街上都是下岗职工，轧面条的生意也不好”。朱也说几句高在这干不成的话后，二人离去，当晚，刘之妻把与其同住一个家属院的高××的房东叫到自己家中，朱、刘与房东商量，各出一百元作为房租给房东，要求房东把高××撵走，房东因与高签了三年合同而未同意刘、朱的意见。据此，办案机关以寻衅滋事为由对刘呈报劳教三年，劳教委员会审查后，作出对刘××劳动教养一年的决定。刘向法院提起诉讼，法院以刘不符合劳教条件为由撤销劳动教养决定。再如，王××在为一集贸市场打扫卫生期间，未经批准擅自向每个摊位收取二角或五角的管理费，被公安人员发现后，先以扰乱公共秩序为由对王治安拘留十五天，期满后又以寻衅滋事为由呈请劳教委员会批准，对王劳动教养一年。王起起诉后，法院的判决结果自然还是撤销劳动教养决定。
　　第三，劳动教养的构成要件与治安处罚的构成要件相重复，有悖于公正原则。社会主义法治的一个基本原则就是违法行为与处罚幅度相适应，刑罚中的罪、刑相适应，治安处罚中的错、罚相适应，都是同一道理，这是体现司法公正的一个基本点。但是，在劳动教养制度中却存在着不能“对号入座”的情况，经核对，劳动教养的违法构成要件与治安处罚的违法构成要件有十多处相重复，这意味着，同一个违法行为有两个处罚规则和处罚座标。比如，依照《劳动教养试行办法》的规定，对聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的，可予以一年以上三年以下劳动教养。而依照《治安处罚条例》的规定，结伙斗殴，寻衅滋事，侮辱妇女或者进行其他流氓活动尚不够刑事处罚的，只能处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告。又如，依照《劳动教养试行办法》的规定，只要有扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的行为之一，不论情节轻重，后果如何，均可予以一年以上三年以下劳动教养。而依照《治安管理处罚条例》的规定，有扰乱机关、团体、企业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重后果不够刑事处罚的方能处以十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告。同一个违法行为，在处罚时由于适用的法律法规不同，处罚结果截然不同，这是不符合司法公正原则的。第四，劳动教养委员会既有名无实，又不符合法定原则。一九五七年，国务院在《关于劳动教养问题的决定》中规定，劳动教养机关，在省、自治区、直辖市一级建立或者经省、自治区、直辖市人民委员会批准建立。劳动教养机关的工作，由民政、公安部门共同领导和管理。上述规定，既明确了劳动教养机关是一个独立的执法机构，同时又明确了这个机构有名无权。这在建国初期我国的执法体制尚不健全的情况下设置这样的机构，是可行的。到一九七九年，我国的社会主义法制建设已逐步走上健康发展的轨道，各类法律也相继出台，各个职能部门的职与责亦趋于统一，国务院在《关于劳动教养的补充规定》中又规定了“省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立劳动教养管理委员会，由民政、公安劳动部门的负责人组成，领导和管理劳动教养的工作”。由此，劳动教养机关由原来的独立执法机构改变成为劳教委员会这一集体执法机构，并具有独立的法律地位，有名有实。但在实际执行中，劳教委员会早就形同虚设，有名无实，其劳动教养工作的领导、审批和管理，均由公安机关独家行使，在作出劳动教养决定和参与行政诉讼时，又以劳教委员会的名义作出和应诉。一九九六年，随着社会主义法制的不断健全，为规范行政处罚的设定和实施，治理行政处罚中存在的“乱”、“滥”及程序不统一等问题，我国又出台了《中华人民共和国行政处罚法》，该法第十六条规定，限制人身自由的处罚只能由公安机关行使。这是法律授予公安机关的专属处罚权，其它行政机关均不能行使。因此，以劳教委员会的名义作出劳动教养决定，没有法律依据，不符合法定原则。
　　综上所述，笔者认为，劳动教养这种在建国初期我国各种法律规范尚不完善的情况下，为适应当时政治、经济形式的发展而产生的法律制度，在四十年后的今天，已不能适应我国法制建设的需要，特别是随着党的十五大确立的依法治国方略的贯彻实施，公民的法律意识已经逐步确立并增强，法律已成为人们衡量一切是非的标准，行政机关在进行行政管理及作出具体行政行为时，必须依法行政。况且，在限制人身自由及剥夺人身自由的罚则问题上，我国现行刑法与《治安管理处罚条例》已相互衔接的比较严谨，符合宪法原则及社会主义法制原则。因此，设立于二者之间的劳动教养制度这个特殊的层次应当废止了。
　　
　　(作者单位：河南省商丘市梁园区人民法院)　
　　
　

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吉林省人大常委会


吉林省河道管理条例
吉林省人大常委会


（1992年11月7日吉林省第七届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过）

目 录

第一章 总 则
第二章 河道整治与建设
第三章 河道保护
第四章 河道清障
第五章 经 费
第六章 法律责任
第七章 附 则

第一章 总 则
第一条 为加强河道管理，保障防洪安全，发挥江河综合效益，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》及国家有关法律、法规，结合我省实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于我省境内的河道。
河道内的航道，同时适用有关航道管理的法律、法规。
第三条 河道管理范围：有堤防的河道为两岸堤防之间的水域、整治工程、沙洲、滩地（含耕地、林地）、行洪区以及县级以上人民政府划定的护堤地；无堤防的河道按设计洪水位确定，尚未批准规划设计的河道，按历史最高洪水位确定。
第四条 开发利用江河资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、综合利用、讲求效益，服从防洪的总体安排，促进各项事业的发展。
第五条 省人民政府水行政主管部门是全省的河道主管机关。
县级以上人民政府水行政主管部门是该行政区域的河道主管机关。
第六条 河道管理实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则。省河道主管机关对全省主要江河的河道实施管理；其他河流的河道由各市（州、地）、县（市、区）河道主管机关按行政区划分级管理。
主要江河的划定，由省河道主管机关提出，报经省人民政府批准。
第七条 河道防汛和清障工作实行人民政府行政首长负责制。各级防汛指挥部负责河道防汛和清障工作的组织实施。
一切单位和个人都有保护河道堤防安全和参加防汛抢险的义务。
第八条 各级人民政府的河道主管机关及河道监察人员，必须按照国家法律、法规，加强对河道的保护，严格实行监督与管理，执行防洪调度命令，维护河道工程和人民生命财产的安全。

第二章 河道整治与建设
第九条 各级河道主管机关，应当根据流域综合规划和防洪标准、通航标准及其他有关技术要求，按河道管理权限编制河道整治规划，报同级人民政府批准并报上级河道主管机关备案。
沿河城市在编制城市建设总体规划时，其城市河道整治专业规划应由河道主管机关依据流域、防洪和河道整治规划组织编制，并报上级河道主管机关审查同意后方可纳入城市建设总体规划。
第十条 河道的整治与利用以及在河道管理范围内进行建设，应当服从河道的整治规划，保持河势稳定和行洪、航运的通畅。
第十一条 在进行河道整治时，涉及航道的，应当兼顾航运的需要，并事先征求交通部门对有关设计和规划的意见。
交通部门进行航道整治，应当符合防洪安全要求，并事先征求河道主管机关对有关设计和规划的意见。
第十二条 河道整治、堤防加固取土需要占用的土地，由当地人民政府解决。因整治河道所增加的土地属于国家所有，可以由县级以上人民政府用于移民安置和河道整治工程。
第十三条 在河道上修建桥梁、码头和其他设施，必须按照国家规定的防洪标准确定的河宽进行。
跨越河道的管道、线路的净空高度必须符合防洪要求。
第十四条 修建开发水利、防治水害、整治河道的各类工程和跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建筑物及设施，建设单位必须按照河道管理权限，将工程建设方案报送河道主管机关审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。
建设项目批准后，建设单位应当将施工安排告知河道主管机关。
第十五条 堤防上新建的涵闸、泵站和埋设的穿堤管道、缆线等建筑物及设施，工程竣工后，必须经河道主管机关验收合格方可启用，并服从河道主管机关的安全管理。
在堤防上已建前款所指建筑物及设施，河道主管机关应当定期检查，对不符合工程安全要求的，限期由原建设单位改建或维修。
第十六条 确需利用堤顶或者戗台兼做道路的，需经河道主管机关批准。该堤段路面由交通或有关部门修建和养护。
堤防或戗台道路泥泞期间以及不做道路的堤防禁止车辆通行，但防汛抢险车辆除外。
跨越堤顶的各种道路，必须填筑引道。
第十七条 界河（国境、省境界河除外）和跨行政区的河流，未经有关各方达成协议或上级河道主管机关批准，禁止单方面在河道内修建排水、引水、蓄水等工程以及河道整治工程。
现已给对岸或上、下游造成危害的排水、阻水、引水、蓄水工程及河道整治工程，由原建设单位负责采取补救措施，不能采取补救措施的，应当限期拆除。
第十八条 堤坡只准种植草皮或灌木，不得种植乔木。
堤上已有的乔木，限期由树木所有者连根清除，并回填夯实；限期不清除的乔木，由河道主管机关负责清除，并由树木所有者负担清除所需费用。
限期清除决定由河道主管机关下达。
第十九条 护堤护岸工程林木，由河道主管机关组织营造和管理。
城市城区河段堤防的绿化，可由城市建设部门依照河道整治规划负责营造和管理。

第三章 河道保护
第二十条 在河道管理范围内，水域和土地的利用应当符合江河行洪、输水和航运的要求；滩地的利用，应当由河道主管机关会同土地管理等有关部门制定规划，报县级以上人民政府批准后实施。
第二十一条 县级以上人民政府应当根据当地实际情况，按照下列标准划定护堤地：
主要江河堤防迎水面30米至50米，背水面5米至15米；其他河流堤防迎水面15米至30米，背水面5米至10米。
第二十二条 在河道管理范围内，国家和集体的河道堤防（包括堤防管理房，堤防里程桩）、护岸、闸坝等水利工程以及防汛通讯、照明、水文监测、测量等设施和护堤护岸工程林草，必须严加保护，任何单位和个人不准毁坏。
河道主管机关应当组织河道管理人员定期对河道堤防进行巡查，及时清除鼠洞、蚁穴等隐患，修复片堤、滑坡等险段。
第二十三条 在河道管理范围内，禁止下列行为：
（一）修建围堤、阻水渠道和阻水道路等建筑物；
（二）种植树木和高杆农作物（护堤护岸工程林木除外）；
（三）设置拦河渔具；
（四）弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。
第二十四条 严禁在堤防和护堤地上开荒种地、修渠、打井、取土、采石、爆破、修窑、建房（堤防管理房除外）、堆放杂物、放牧、埋坟、晒粮、开展集市贸易（城区堤路结合的堤防除外）、开采地下资源、进行考古发掘以及其他影响堤防安全的活动。
第二十五条 在河道管理范围内（不包括堤防和护堤地）进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：
（一）采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥；
（二）爆破、钻探、挖筑鱼塘；
（三）在河道滩地存放物料、修建厂房和建筑设施及其他占滩行为；
（四）在河道滩地开采地下资源及进行考古发掘。
从事前款第（一）项所列采砂、取土、淘金等生产活动的，必须在取得采砂（取土、淘金）许可证后，按批准的范围和作业方式进行。
第二十六条 江河故道、旧堤、原有河道工程设施等，非经河道主管机关批准，任何单位或个人不得填、堵、占用或拆毁。
第二十七条 护堤护岸工程林木不准皆伐。更新或间伐时，林业行政主管部门应当及时核发林木采伐许可证。因抗洪抢险急需砍伐林木的，应在汛后补办手续。
第二十八条 为紧急抗旱必须在河道内临时筑坝时，须经河道主管机关批准。抗旱过后，由原筑坝单位及时拆除。
第二十九条 向河道排污的排污口的设置和扩大，排污单位在向环境保护部门申报之前，应当征得河道主管机关的同意。
河道主管机关应当开展河道水质监测工作，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。
第三十条 禁止非管理人员操作河道上的涵闸闸门、排涝泵站等防洪除涝设施，任何单位或个人不得干扰河道管理单位的正常工作。

第四章 河道清障
第三十一条 河道清障实行“谁设障，谁清除”的原则。
第三十二条 对河道管理范围内的阻水障碍物，由河道主管机关提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部责令设障者在规定的期限内清除。逾期不清除的，由防汛指挥部组织强行清除，并由设障者负担全部清障费用。
汛期影响防洪安全的，必须服从防汛指挥部的紧急处理决定。
第三十三条 主要江河的清障任务由省防汛指挥部下达；中、小河流的清障任务由市（州、地）防汛指挥部下达。
第三十四条 河道行洪区内已有的护岸林，要按顺水流方向间伐成林带（行距不小于5米，按30米宽划分林带，林带间距不小于15米）。其他已有的阻水林，要限期清除。
第三十五条 对阻水严重的码头、道路、输水渠、拦河坝和其他跨河工程设施，根据河道的防洪标准，由河道主管机关提出意见并报经人民政府批准，责成原建设单位在规定的期限内改建或者拆除。
对于阻水的桥梁，按规定的防洪标准，桥前壅水高度10厘米以上30厘米以下的，加高壅水回水范围内的两岸堤防；桥前壅水高度30厘米以上的，由建设单位在规定的期限内改建。

第五章 经 费
第三十六条 河道堤防的防汛岁修费，按照分级管理的原则，分别由省财政和市（州、地）、县（市、区）财政负担，列入本级财政预算。
第三十七条 受益范围明确的堤防、护岸、水闸和排涝工程设施，河道主管机关可以向受益的工商企业等单位和个体工商户、农林户以及利用堤防、护岸、滩地的单位或个人收取河道工程修建维护管理费，收费的具体标准和计收办法由省人民政府制定。
第三十八条 在河道管理范围内开采砂、石、土料，淘金的单位或个人，必须按规定向河道主管机关缴纳管理费。
第三十九条 河道主管机关收取的费用，用于河道的管理、维修和设施的更新改造。结余资金可以连年结转使用，任何部门不得截取或者挪作他用。
第四十条 河道两岸的城镇和农村，当地县级以上人民政府可以组织堤防保护区域内的单位和个人义务出工，对河道堤防工程进行维修和加固，或者对河道进行治理。

第六章 法律责任
第四十一条 对违反本条例规定，在河道管理范围内进行建设活动、倾倒废弃物和设置障碍的，责令其纠正违法行为、并视情节和危害程度按下列规定予以处罚：
（一）种植树木和高杆农作物、设置拦河渔具以及设置其他阻水障碍物经批评教育拒不改正的，处以200元以下罚款；
（二）在河滩地上挖筑鱼塘、修建厂房和建筑设施，弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等废弃物以及有其他占滩行为的，处以200元至1000元罚款；
（三）修建围堤、阻水渠道、阻水道路的，处以1000元至5000元罚款，对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；
（四）未经批准或者不按照国家规定的防洪标准、工程安全标准整治河道或者修建水工程建筑物和其他设施的，处以5000元至10000元罚款；对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。
第四十二条 对违反本条例规定在河道管理范围内采砂、取土、淘金的，责令其纠正违法行为，造成损失的责令其赔偿损失，并按下列规定予以处罚：
（一）未经批准在河道管理范围内采砂、取土、淘金的，没收其非法收入；对采砂、取土的并按每立方米5元至10元处以罚款；淘金的，并按每采剥一立方米0．2元至0．5元处以罚款；
（二）不按照河道主管机关批准的范围和作业方式在河道管理范围内采砂、取土、淘金的，没收非法收入；对采砂、取土的并按每立方米3元至5元处以罚款；淘金的，并按每采剥一立方米0．1元至0．2元处以罚款；对拒不改正的加倍予以罚款，并吊销采砂（取土、淘金）许可证
。
第四十三条 对违反本条例规定，在堤防和护堤地上从事生产、经营和建设活动，危害堤防安全的，责令其纠正违法行为，并按下列规定予以处罚：
（一）开荒种地、放牧、晒粮、堆放杂物、设点经商，经批评教育拒不改正的，处以200元以下罚款；
（二）建房、修窑、开渠、钻探、打井、采石、取土、埋坟，处以200元至2000元罚款；造成损失的，责令其赔偿损失；
（三）爆破、开采地下资源、考古发掘、挖筑鱼塘的，责令采取补救措施，处以500元至5000元罚款；造成损失的，责令其赔偿损失。
第四十四条 对违反本条例规定，损毁河道工程设施或干扰河道管理工作的，责令其纠正违法行为；造成损失的，责令其赔偿损失，并按下列规定予以处罚：
（一）非河道管理人员干扰河道管理工作，经批评教育拒不改正的，处以200元以下罚款；
（二）滥伐、盗伐护堤护岸工程林木的，没收其非法所得，并按所砍伐林木价格的五倍至十倍处以罚款；
（三）损毁防汛通讯、照明、水文监测和测量等设施的，处以200元以下罚款；后果严重尚未构成犯罪的，处以2000元至5000元罚款；
（四）损毁堤防、护岸、闸坝等水工程建筑物及其附属设施的，处以500元至2000元罚款；后果严重尚未构成犯罪的，处以2000元至10000元罚款。
第四十五条 对违反本条例规定，应当给予治安管理处罚的，按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十六条 本条例规定的处罚，除法律、法规另有规定外，由河道主管机关执行。
第四十七条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事
人逾期不申请复议或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第四十八条 对违反本条例规定，造成国家、集体、个人经济损失的，受害方可以请求县级以上河道主管机关处理，也可以直接向人民法院起诉。
第四十九条 河道主管机关的工作人员以及河道监察人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；对公共财产、国家和人民利益造成重大损失的，依法追究刑事责任。

第七章 附 则
第五十条 本条例自公布之日起实行。一九八四年二月十八日颁布的《吉林省河道管理条例》同时废止。
我省在本条例之前制定的有关河道管理方面的法规、规章与本条例有关规定相抵触的，按本条例规定执行。



1992年11月10日