目前，我国市场经济体制还不健全，社会还处在转型阶段，民主法治观念还未深入人心。在这种情况下，侵害社会公共利益，扰乱市场经济的事件有所增加，行政机关超越职权，滥用职权，不履行职责等违法行为层出不穷。随着改革开放的不断深入，构建政府与公民个人参与的行政公益诉讼制度迫在眉睫。本文将围绕行政公益诉讼的内涵，通过探寻行政公益诉讼的起源与变迁，借鉴国外行政公益诉讼领域研究的先进成果，并且立足于我国现阶段的基本国情，对构建中国特色行政公益诉讼制度这一问题进行探讨。
（一）行政公益诉讼的概念
行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为对社会利益、公共利益、 国家利益或社会整体利益造成侵害或有侵害之可能时，法律允许无直接利害关系的公民为了维护这些正当利益而以原告资格向法院提起诉讼的一种法律制度。从比较法的角度看，公民提起行政公益诉讼是相对于私益诉讼而言，从目前来看，我国的整个诉讼体系除刑事诉讼以外几乎都是私益诉讼的范畴，即特定的公民基于自身利益的保护，公民提起私益诉讼是公民的一项权利，他可以选择行使也可以选择放弃。但是，公民提起公益诉讼则意味着起诉人可能与案件并无法律上的利害关系，只是基于对“公共利益”的保护而提起的。从广义上理解，行政公益诉讼的概念无论从提起诉讼的主体，提起诉讼的原因或者诉由上都体现了这个概念有广泛的扩张性。在主体方面，一般公民比较合适，因为它有利于提高公民的法律意识，同时其对于损害社会公益的行为实施有效的监督的层面比任何一种方式都广泛。在原因方面，只要行政主体有违法行为或不作为导致严重危及或损害公共利益时，作为公民个人也可以提起相关的行政诉讼。
（二）行政公益诉讼的特点
行政公益诉讼具有以下基本特征：1.行政公益诉讼是由同被诉行政行为无法律上直接利害关系的当事人提起的。所谓无法律上直接利害关系，是指被诉的行政行为未对原告的合法权益造成损害，或者原告的合法权益虽受到一定的损害，但同该被诉行政行为无法律上的直接因果关系。
2.行政公益诉讼直接以维护公共利益为诉讼目的。在行政公益诉讼中原告的诉讼主张所指向的是公共利益而非个人利益，行政公益诉讼的判决在对公共利益的保护产生影响时，也会对个人利益产生影响。但其公共性质不会因此而改变。维护公共利益是行政公益诉讼区别于一般行政诉讼最重要的特征。
3.诉讼的客体是行政行为。具体行政行为和抽象行政行为的违法都有可能侵犯社会公共利益，一般来说，抽象行政行为的违法的社会危害更广，所造成的损害结果可能更为严重。从国内外的实践来看，抽象行政行为往往受到行政公益诉讼的更大关注。
4.受案范围的严格性。基于行政公益诉讼原告与客体的特点，可能导致滥诉现象的发生。因此行政公益诉讼应该确立较为严格的受案标准，防止诉权的滥用。
（三）行政公益诉讼的历史沿革
行政公益诉讼最初表现为公益诉讼。公益诉讼起源于古罗马社会，在古罗马时期，人们把“为保护公共利益的诉讼”称为公益诉讼。古罗马法学家把法律分为公法和私法，相应的诉讼也分为公诉和私诉。但是罗马法中公诉和私诉与近代的公诉和私诉并非同一个概念，它以涉及国家和政府的诉讼称为公诉，涉及个人利益关系的诉讼称为私诉。凡个人受到法的侵害致使个人的权利遭受损失的，纵然是刑事诉讼，也只能是私益诉讼。因公益诉讼是为保护公共利益的诉讼，除法律的特别规定外，凡市民均可以提起。公益诉讼起源于古罗马社会，是有其历史的必然性，它与罗马社会的社会经济、文化传统、民主政治、公民的法律素养是分不开的。罗马法对私人利益严加保护，是市民社会的法典。但也因此带来了负面影响：公共利益受到私人利益的侵害，“有权利必有救济”，于是罗马法引入了公共利益的救济程序——公益诉讼。其二，古罗马社会继承了古希腊社会的民主思想和理念，反映在公共利益的保护方面，就是民主参与和民主监督，赋予广大市民保护公共利益的诉权，任何公民发现公共利益被侵犯时都可以提起诉讼。其三，正如周??先生所言：“现代法关于公共利益的保护，由公务员代表国家履行之。罗马当时的政治权利机构远没有近代这样健全和周密。仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的。故授权市民代表社会公众直接诉讼，以补救其不足。
随着现代行政法的发展，在诉讼中严格的直接利害关系原则受到人们的质疑。现代社会行政权日益扩张，不时侵害公民个人利益和社会公共利益。对于侵害公民个人利益的违法行政行为，受害公民可以提起行政私益诉讼，而对于侵害公共利益的违法行政行为，由于受直接利害关系原则的制约，公民无法起诉，这导致对行政权监督制约机制的疏漏。于是在诉讼实践中，提起诉讼主体资格标准被不断放宽，甚者被取消，其直接结果就是行政公益诉讼在现代社会的发展。
（四）我国构建中国特色行政公益诉讼制度的必要性
我国现行的《中华人民共和国行政诉讼法》并没有规定行政公益诉讼制度。在我国现行行政诉讼法的具体制度的设计上，尽管法律规定，人民法院对具体行政行为的合法性进行审查。但对于提起行政诉讼的原告资格，我国行政诉讼法只规定了与具体行政行为有法律上直接利害关系的公民、法人、或者其他组织，从而把普通公民为维护与自己无直接利害关系的公益诉讼排除在外。这种制度上的设计的滞后导致了大量有损害社会公共利益的行政行为得不到有效的社会监督，不利于和谐社会的建立。我国公益遭受侵害的严峻事实可以大体概括为以下方面：（1）环境污染。（2）破坏生态平衡。（3）侵害广大消费者和其他弱势群体的权益。（4）危害社会公众生命和身体健康。（5）扰乱市场经济秩序，侵害民事公益。（6）公有资产流失。（7）破坏社会公益事业（主要包括文化、教育、医疗、卫生、社会保障等事业）。（8）危害公共安全。（9）侵害其它公共利益的情况等等。
我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，宪法赋予人民对任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为有提出申诉、控告或者检举的权利，自然包括对行政机关侵犯公共利益的行为进行监督的权利，而提起诉讼便是一条快捷、有效的监督途径。现行的行政诉讼制度也并不必然排斥公民作为行政公益诉讼原告资格的存在。相信不久的未来，我们的法律制度将会推进到第三个阶段。从理论上说，只要有法律规定，任何人都可以成为行政公益诉讼的原告。但从诉讼经济和诉讼秩序的角度看，公益诉讼的原告应当相对固定和统一。从有些国家的经验来看，允许检察机关代表国家提起公益诉讼是可行的。如果受到损害的不是国家利益，而是社会公共利益，那么，可以考虑让那些代表公共利益的社会团体、协会以及自治组织提起诉讼。至于普通公民能否成为行政公益诉讼的原告，我们认为，在上述有资格起诉的主体拒不行使诉权时，普通公民作为纳税人、利害关系人应有起诉的资格。
在我国，法律至今未规定行政公益诉讼制度，是因为我们采用行政管理的手段解决行政机关的违法行政问题，与我国传统的重行政管理、轻司法救济有关。但实践证明，光靠行政管理手段解决危害公共利益问题并不完全适合所有情况，如果我们相信权力的善治，就不应将司法权力排除在公共利益保护之外，如果我们相信权力有可能为恶，就更不能放弃对权力进行外部监督。行政公益诉讼在我国 目前 还只停留在理论层面，对普通公民来说还是一种陌生的行政诉讼形式，行政法学界也未对其表现出足够的应有重视和进行深入的研究 ，这也从一个侧面反映出我国的公民权利保障和公共利益保护意识还有待加强。但是，没有行政公益诉讼的诉讼制度是不完整的，没有行政公益诉讼制度，国家和社会公共利益就不能得到彻底和有效的保障。因此，当前在我国建立行政公益诉讼制度具有紧迫的必要性和可行性，而且建立行政公益诉讼制度，这也是国际上诉讼制度发展的必然趋势。
参考文献：
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内蒙古自治区元上都遗址保护管理办法
内蒙古自治区人民政府
内蒙古自治区人民政府关于印发《内蒙古自治区元上都遗址保护管理办法》的通知
锡林郭勒盟行政公署，自治区各有关委、办、厅、局：
现将《内蒙古自治区元上都遗址保护管理办法》印发给你们，请认真贯彻执行。
二○一○年十一月十八日
内蒙古自治区元上都遗址保护管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强元上都遗址的保护和管理，根据《中华人民共和国文物保护法》、《内蒙古自治区文物保护条例》等有关法律、法规，制定本办法。
第二条 本办法适用于元上都遗址及其环境的保护和管理。
第三条 元上都遗址保护管理工作贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针，确保遗址的真实性和完整性。
第四条 锡林郭勒盟及正蓝旗、多伦县的文化、公安、建设、国土资源、环保、交通运输、水利、农牧业、林业、电力、通讯、工商、税务等部门和遗址所在地的苏木乡镇人民政府，应当组织建立元上都遗址保护管理办公室，依法认真履行保护文物的职责，积极配合元上都遗址保护管理办公室做好遗址的保护工作。
第五条 积极鼓励公民、法人和其他组织，支持元上都遗址保护工作。
第六条 锡林郭勒盟行政公署及正蓝旗、多伦县人民政府编制的遗址保护等专项规划，应服从本办法的要求。专项规划如需修改，应经元上都遗址保护管理办公室同意并报原审批机关批准。
第二章 保护与管理
第七条 元上都遗址由《元上都遗址保护管理规划》划定的遗产区、缓冲区组成。
第八条 元上都遗址的保护对象包括遗产区内的上都城遗址、铁幡杆渠遗址、砧子山墓地、一棵树墓地等不可移动文物，以及分布于遗产区和缓冲区范围内的草原特色环境景观与蒙古族居民的敖包及其祭祀传统文化遗产。
第九条 《元上都遗址保护管理规划》按照遗产与环境的组成要素性质实施分类保护。保护要求和保护重点如下：
(一)位于遗产区范围内的全国重点文物保护单位“元上都遗址”属于不可移动文物中的考古遗址类，应按照《中华人民共和国文物保护法》和《中华人民共和国文物保护法实施条例》的规定，执行《全国重点文物保护单位元上都遗址保护总体规划》的保护与管理措施。
(二)位于遗产区和缓冲区范围内的草原特色环境景观属于自然性质，按照国家有关生态环境保护的相关法律法规实施保护管理。
(三)位于遗产区和缓冲区内的诸多敖包群以及蒙古族居民的敖包祭祀传统属于遗产地环境中有机演变性质的文化景观，按照世界文化遗产保护文化多元性的宗旨要求实施保护管理。
第十条 上都城址(含宫城、皇城、外城、东关厢、南关厢、西关厢、北关厢、铁幡杆渠等遗址遗迹)、砧子山墓地和一棵树墓地应按照《全国重点文物保护单位元上都遗址保护总体规划》的要求，公布遗址的保护范围、建设控制地带和管理规定。
第十一条 草原特色环境景观的遗产要素按照《元上都遗址生态环境与特色景观保护规划》的专项要求实施保护与管理措施，划定自然山水和湿地、沙地、草甸3种草原特色景观的保护范围，明确需要保护的自然地理景观要素和特色植物品种，制定并实施具体的生态环境保护措施。
第十二条 敖包群及敖包祭祀传统按照《元上都遗址保护管理规划》中的专项要求实施保护与管理措施，其中，敖包群按照不可移动文物实施保护与管理，敖包祭祀的全部程序与活动项目按照非物质文化遗产制定传承措施，包括体育项目的摔跤、赛马、射箭和弹唱项目的蒙古长调、呼麦、地方民歌以及服饰、语言等相关要素的技艺传承措施。
第十三条 禁止在元上都遗址的遗产区和缓冲区内进行任何危害遗址安全、破坏景观或污染环境的建设活动。严格控制元上都遗址各类保护区划内的建设活动和设施设置。
第十四条 在元上都遗址保护范围内不得擅自进行爆破、钻探、挖掘等作业。禁止一切破坏、损坏文物和危害遗址的行为；禁止移动、拆除、污损、破坏保护设施；禁止取土、挖沙、开窑、挖塘、建坟等破坏地形地貌的活动；禁止从事产生工业粉尘、废气、废渣、废水、噪声等环境污染的生产活动。
在该范围内进行文物调查、勘探和考古发掘工作以及相关科学研究项目，应按照《中华人民共和国文物保护法》的规定履行报批手续，并向元上都遗址保护管理办公室备案。未经批准，任何单位或个人不得擅自在元上都遗址内从事文物调查、勘探和考古发掘以及科学研究活动。
在该范围内拍摄电影、电视剧(片)、专业录像或专业摄影涉及文物的，应依法取得批准文件，并在文物管理人员的监督下进行。
第十五条 元上都遗址遗产区暨全国重点文物保护单位的保护范围和建设控制地带内的所有建设项目(含农房、基础设施建设以及其他改、扩、新建工程)必须符合《全国重点文物保护单位元上都遗址保护总体规划》要求，在体量、规模、色调等方面与遗址的景观相协调。
第十六条 元上都遗址缓冲区内的其他建设项目必须符合《元上都遗址保护管理规划》要求，确保遗址及其环境的安全、完整，以及协调的视觉空间和草原环境的特色。
第三章 职能与分工
第十七条 锡林郭勒盟行政公署和正蓝旗、多伦县人民政府及遗址所在地苏木乡镇人民政府做好遗产区和缓冲区内的生态环境保护以及污染防治监督管理工作，保护元上都遗址的自然生态环境和草原特色景观。
第十八条 元上都遗址按照《中国世界文化遗产监测巡视管理办法》要求，实行国家、自治区、世界文化遗产地三级监测和国家、自治区两级巡视制度。监测方式包括日常监测、定期监测、反应性监测；巡视方式包括定期或不定期巡视。
元上都遗址保护管理办公室应当加强对元上都遗址各类遗产要素的日常监测，鼓励使用先进科学技术手段，开展多学科、多部门合作的监测，形成记录档案，妥善保管，并提出日常监测报告，报自治区有关行政主管部门备案。
第十九条 元上都遗址保护管理办公室应当制定应急预案，在发生危及元上都遗址安全的突发事件或发现元上都遗址存在安全隐患时，要采取必要的控制措施，并及时向自治区有关行政主管部门报告，同时向锡林郭勒盟行政公署，正蓝旗、多伦县人民政府通报情况。
第二十条 元上都遗址保护管理办公室应当积极开展元上都遗址世界突出普遍价值的诠释、展示与传播工作，增进公众对文化遗产价值的认识和理解，增强公众对文化遗产的尊重和保护意识。
元上都遗址世界突出普遍价值的诠释与展示应当遵循有利于接近和理解、注重依据、保持价值、保证真实性、维护可持续性、兼具包容性和广泛性、坚持持续研究和培训的原则。
元上都遗址的诠释设施应当符合《元上都遗址保护管理规划》的要求，并与世界文化遗产的历史和文化属性相协调。
第二十一条 元上都遗址的遗产区、缓冲区内实施服务项目，应当遵循公开、公平、公正和公共利益优先的原则，并维护当地居民的权益。
元上都遗址的遗产区、缓冲区内所有商业经营网点、摊点等的设置，均需经元上都遗址保护管理办公室同意后，方可由工商、税务、旅游、卫生等部门发放相关证照。
元上都遗址的遗产区、缓冲区内所有经营户，必须按规定的营业地点和营业范围营业，不得擅自移位和改变经营范围。
第二十二条 元上都遗址保护管理办公室应当按照《元上都遗址及其环境保护管理规划》要求，严格控制元上都遗址保护区内的环境容量和游客接待规模。
第四章 奖励与惩罚
第二十三条有下列事迹之一的单位或个人，给予表彰和奖励。
(一)认真执行国家有关文物的法律、法规，为保护元上都遗址做出重大贡献的。
(二)为保护元上都遗址与违法犯罪分子作坚决斗争的。
(三)发现元上都文物及时上报或者上交，使文物得到保护的。
(四)对元上都遗址的保护、建设或管理取得重大科技成果或做出突出贡献的。
(五)在元上都文物面临破坏危险时，抢救文物有功的。
(六)长期从事元上都遗址保护和管理工作，做出显著成绩的。
第二十四条 有下列行为之一，构成犯罪的，按照有关法律规定追究刑事责任：
(一)盗掘元上都遗址的。
(二)故意或者过失损毁元上都遗址遗迹的。
(三)以牟利为目的倒卖国家禁止经营的元上都遗址出土文物或走私元上都遗址出土文物的。
(四)盗窃、哄抢、私分或者非法侵占元上都遗址出土文物的。
(五)其它妨害元上都遗址保护管理的行为。
第五章 附 则
第二十五条 本办法由自治区文化、文物行政管理部门负责解释。
第二十六条 本办法自公布之日起实施。