祛魅与重构
??公开选拔领导干部资格的断想

杨涛


岁未年初，清点中国政治体制改革的大事，江苏省常州、徐州两市公推公选金坛、沛县两个县（市）的县（市）长推荐人选无疑令人瞩目。然而，在江苏省这次“公推公选”县(市、区)长的过程中，选举人与被选举人的资格都是受到严格限制的，范围都是相当有限。例如，沛县规定，参加“县长推荐人选”选举，必须具备以下条件：大学本科以上学历，年龄在45岁以下，在徐州市担任副处级以上职务两年以上。结果，徐州仅有89人符合这些条件。并且，只有副处级及副厅级以上的干部，才有投票权。
这就意味着没有在国家机关、国有企业工作的不具备国家干部身份的人是无缘于公开选拔，也就基本上不可能以此途径成为国家行政机关的领导人。要成为领导干部或更高级别的领导干部，要依靠公开选拔方式进入领导层，首先要进入国家机关、国有企业，获得资格，其次还要熬足资历，否则无法跨越那一道道高高的级别门槛。
然而，看看前不久的施瓦辛格竞选加利福尼亚州长成功的消息，我们会获得不同的思考路径。我无从揣测州长的行政级别，但可以肯定施瓦辛格不是公务员，也与行政级别挂不上钩，那么，无任何从政经验的好莱坞影星施瓦辛格缘何能参加加利福尼亚州长的竞选呢？这主要是西方国家公务员制度为他们提供一个施展才能的舞台。西方国家公务员制度中普遍实行分类管理，将公务员分为政务类公务员和业务类公务员，前者实行任期制由民选产生或政府首脑任命，后者实行常任制，多通过考试录用。像美国前总统里根也曾是演员，并非官僚科层结构中产生，其竞选成功后组阁的各部长也许会考虑其经验与知识，但绝对不是都从原体制内挑选。相当于西方国家政务类公务员主要从事管理与决策的工作，专业性强的工作往往由业务类公务员承担，而在事实上证明，除特殊岗位外，具有相应知识与经验的体制外的人员担当也完全担当政务类公务员的职位。那么，在我们国家，公开选拔领导干部也相当于西方国家政务类公务员，体制外的人员为什么不能参加公开选拔呢？
那么，打破官僚体制的门槛限制，公开选拔领导干部有何益处呢？我们都熟知的是行使公权力的人都有一种天然的优越感，一种权力带来的优越。这种优越感还因为行使公权力的人恒为管理者、相对人恒为被管理者而不会发生倒置得以增强。当然从权力来源而言，行使公权力的人也明白公权是基于民众授权而生，但如果仅仅是单纯是民众选举代表，再于代表选举国家机关领导人这一单一间接民主形式，单个选民的意志在层层转折中不断淡化，更多是众多选民的集中意志。而行使公权力的人在管理中真正面对的却是单个公民，单个公民权利通过代表形式制约权力过于遥远使得行使公权力的人几乎无关痛痒，换言之，他们可能不敢触犯众怒，却可对少数人横眉冷对，因此他们对于被管理者服务意识也不可能得以充分改观。所以，现代的民主不应仅仅包括选举，立法听证、行政公开等等直接民主形式也应得以充分张扬，选举前置的程序??公开选拔领导干部的资格审查程序当然也应成为制约公权的直接民主形式。
但以干部、级别身份作限定公开选拔的领导干部，又使公开选拔领导干部资格审查程序当然也应成为制约公权的努力化为乌有。行使公权力者在这种情形下，他们更多的唯上级是从，对同为国家干部的同僚们保持几分谦卑，因为这些人是他们今天和明天的领导。对于被管理者，他们连资格的门槛都无法跨入，他们就永远不能成为行使公权力者的领导，行使公权力者也就永远不可能摆脱其天然的优越感，而这种优越感往往就带来对私权的漠视。
换个思路，淡化干部、级别身份公开选拔的领导干部，也更有利于吸取更多的优秀人才进入我们领导干部。各行各业都有其精英分子，“学而优则仕”、“商而优则仕”, 吸取他们进入更有利于打造一个高效务实的政府。更何况他们来自民间，曾是公权力的被管理者，有利于换位思考来善待权利。
所以，公开选拔领导干部资格审查程序要成为制约公权的直接民主形式，要真正从全社会高度选拔优秀人才，就必须在坚持党的领导的前提下打破身份的限制，在选拔上只能是唯才、唯德是举，而不是仅从科层结构分明的官僚体制内选拔。只有在被管理者不是永恒的被管理者，管理者不是永恒的管理者前提下，行使公权力的人才有可能做到不唯上，不唯内，真正形成服务意识。也可以有利优秀人才脱颖而出，进入公权力管理体制中来。角色的互动，体现出权力真正源于人民，借用韦伯的说法就是籍此经历一个“祛魅过程”， 祛权力之魅，还其本色、复其原形。

通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛
邮编：３４１０００
E—mail:tao1991@163.net tao9928@tom.com

国家环境保护总局


环发〔2007〕86号

关于贯彻执行行政复议法实施条例进一步加强环境行政复议工作的通知


各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），各直属单位，各派出机构，计划单列市环境保护局，副省级城市环境保护局：

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求进一步完善行政复议制度，夯实社会和谐的法治基础。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发〔2006〕27号）明确指出，行政复议是解决行政争议的重要渠道，是加快建设法治政府、构建和谐社会的重要环节。为进一步贯彻执行《中华人民共和国行政复议法》和《行政复议法实施条例》，结合环境保护实际，现就进一步加强环境行政复议工作通知如下：

　　一、充分认识加强环境行政复议工作的重要意义

　　（一）环境行政复议是促进环保部门依法行政、建设法治政府的重要手段。党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，九届全国人大二次会议将其载入宪法。党的十六大和十六届三中全会又把依法治国、依法行政作为完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会的重要任务。

（二）环境行政复议是维护群众合法环境权益、建设和谐社会的有效途径。当前，我国正处于改革发展的关键时期，社会矛盾凸显。环境保护工作面临着新的机遇和挑战，许多矛盾通过行政复议的形式反映出来，环境行政复议案件呈现增多的趋势。加强环境行政复议工作，能将相当一部分环境行政纠纷化解在初发阶段、化解在基层、化解在环保系统内部，有利于保障社会安定和政治稳定。

（三）环境行政复议是对环保部门行政许可等执法行为进行监督的重要方式。环境行政复议是环保部门内部的层级监督，是环保部门内部自我审视、自我约束、自我纠错的重要手段和法律监督制度。通过行政复议这种简便、高效、专业的监督方式，能够有效预防和纠正环保部门的违法或者不当行政行为，促进环保部门依法行使职权。

（四）环境行政复议工作本身也是环保部门依法行政的重要组成部分，是环境保护工作法治化的重要内容。环保部门的行政复议水平，将直接体现其依法行政的水平，并间接体现其立法水平、执法水平和法律监督水平。

　　二、加强行政复议工作的指导思想和基本要求

（一）指导思想：以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以构建和谐社会为根本目标，以维护群众合法环境权益为宗旨，坚持以公开求公正、以公正促稳定的法治理念，坚持“以人为本、复议为民”的服务意识，按照依法行政的要求，以事实为依据、以法律为准绳，实现环境公平与正义。

（二）基本要求：服从促进社会和谐稳定的大局，努力化解矛盾和争议，做到案结事了，定纷止争；妥善处理好群众最关心、最直接、最现实的利益问题，切实维护和保障当事人的环境权益；忠实履行行政复议职责，依法、公正、高效、便民地解决环境行政争议；健全公正合理、高效便民、监督到位、保障有力的行政复议运行机制，实现公平、公正和效率；将环境行政复议与推进环保部门依法行政相结合，以行政复议促进环境立法和环境执法；妥善处理支持下级环保部门工作与维护群众合法权益的关系、理顺监督下级环保部门与指导、支持下级环保部门的关系。

　　三、畅通行政复议渠道，积极受理环境行政复议案件

（一）依法受理环境行政复议案件。要把畅通复议渠道作为加强环境行政复议工作的着力点和突破口，引导群众通过正常、合法的渠道解决环境行政争议。要切实维护人民群众行政复议申请权，疏通进口，敞开大门，积极主动地受理环境行政复议案件。对符合受理条件的行政复议申请，不得以任何借口和理由拒绝受理；对依法确实不属于行政复议受理范围或不符合受理条件的，要耐心解释，告知当事人解决途径。对无正当理由不受理行政复议案件的，要通报批评并督促纠正。经上级环保部门责令后仍不受理造成严重后果的，要依法严肃追究有关人员的责任。

（二）做好受理接待，拓宽受理渠道。负有行政复议职责的环保部门应积极为当事人申请行政复议创造便利条件，结合自身实际在接待场所、办公场所及政府网站公示受理机构、申请行政复议的条件、复议程序等事项，采取多种方式受理行政复议案件。对有关行政复议的来访和来电，要热情接待、接听。

（三）处理好行政复议与信访工作的关系。负有行政复议职责的环保部门要认真研究行政复议与信访工作的衔接办法，建立健全行政复议与信访工作协调机制，使行政复议与信访工作形成合力。对依法可通过行政复议解决的投诉请求，应当告知当事人可以选择行政复议途径，引导群众通过行政复议手段来解决环境纠纷。

　　四、提高案件审理质量和效率，妥善化解环境行政争议

（一）依法、公平、公正审理环境行政复议案件。审理环境行政复议案件，应以事实为依据，以法律为准绳，将每一件环境行政复议案件办成经得起司法审查和当事人检验的“铁案”。在案件审理过程中，要努力把握好保护当事人环境权益与维护公共利益的关系、公平与效率的关系、原则性与灵活性的关系、合法性审查与适当性审查的关系、实体法与程序法的关系。要把是否依法审理和是否有效解决环境行政争议、化解矛盾，作为衡量环境行政复议案件审理质量的重要尺度。对侵害当事人合法环境权益的具体行政行为，要坚决依法予以撤销、变更或确认违法，该赔偿的要依法赔偿，努力做到“定纷止争、案结事了”。　

（二）勇于创新，不断改革完善行政复议方式。对事实清楚、争议不大的案件，可以简易程序、书面审理为主；对事实不清、争议较大的案件，要认真核实情况，充分听取各方当事人和有关专家的意见；对案情事实或适用法律依据争议较大的案件、社会关注程度高的案件、当事人众多的群体性案件，要深入调研，可视实际情况采取当面审理、公开听证等方式，提高透明度和公信力。建立和完善环保部门内部办理环境行政复议案件的机构与有关业务机构的联合审理制度；建立专家咨询与论证制度；探索研究行政复议委员会制度。

（三）充分运用和解、协调机制化解环境行政争议。和解和协调是化解矛盾的有效手段。负有行政复议职责的环保部门要增强运用和解和协调手段解决环境行政争议的意识，将和解和协调贯穿于行政复议的全过程。要探索建立案前和解、案中协调的机制，为双方当事人自行和解创造条件，促进当事人与行政机关的相互理解和信任，最大限度地减少环境行政争议的负面效应。同时，运用和解、调解方式办案，必须坚持当事人自愿、合法、公平、公正、诚实守信的原则，在不损害国家利益、公共利益和他人合法利益的前提下，引导双方当事人之间和平协商，平衡利益。

五、健全行政复议机构，加强环境行政复议能力建设

（一）加强环境行政复议机构建设。负有行政复议职责的环保部门要采取有效措施，加强环境行政复议机构和队伍建设，特别是基层环境行政复议机构和队伍建设。切实解决基层行政复议能力偏低、人员短缺、经费不足等问题，保证一般案件至少有2人承办，重大复杂案件至少有3人承办。要根据本机关行政复议工作的实际，逐步增加专职行政复议工作人员，保证行政复议工作人员的配备与所承担的行政复议工作相适应。

（二）提高行政复议工作人员职业素质。行政复议工作是一项“辩是非、断曲直、定纷争”的工作，复议工作人员必须具备坚定的政治立场和敏锐的观察力，必须具备较为全面的知识结构，必须具备驾驭、解决复杂矛盾的能力。要把政治思想好、业务能力强、有较高法律素养的干部充实到环境行政复议工作领导岗位，选派优秀干部充实行政复议人员队伍。通过培训提高行政复议工作人员的政治素质，树立全局意识和责任意识；提高业务素质，树立法律意识和服务意识；加强作风建设，在办案中做到态度热情、工作耐心、行为规范、公正廉洁。

（三）保证行政复议工作开展的必要条件，为做好环境行政复议工作提供有力保障。要将行政复议活动所需经费列入本机关的财政预算，设置公开审理场所和群众接待场所，配置办公、取证等相应设备和交通工具，保证环境行政复议工作的顺利进行。

　　六、加强对行政复议工作的监督，完善落实责任制

（一）完善考核评价标准和相关制度。要按照本级人民政府法制部门的统一要求，完善行政复议工作考核评价标准。上级行政复议机关要加强对下级行政复议机关的考核，考核情况要纳入依法行政考评体系。建立激励机制，对在行政复议工作中取得突出成绩的单位和个人要给予奖励；对不积极履行职责，不依法配合行政复议工作，甚至损害当事人合法权益，造成不良社会影响的部门，要通报批评，责令改正，对有关责任人，要提请有关部门追究其相应责任。

（二）健全重大复议案件备案制度、行政复议决定跟踪反馈制度和行政复议整改制度。负有行政复议职责的环保部门对重大行政复议决定、被责令受理复议申请案件的行政复议决定、被提起行政诉讼的行政复议决定，应在结案后20日内报上级环保部门备案。各级环保部门对依法被撤销、变更、确认违法、责令履行法定职责的行政复议案件，要深刻剖析原因，认真总结教训，切实加以整改；对行政复议机关的行政复议意见书所提的意见，要认真研究整改，并将整改情况及时报告行政复议机关。各级环保部门每年要结合年度工作总结，对本机关行政复议进行综合分析，总结行政执法中的成绩和经验，分析存在的问题和不足，采取加强和改进行政执法工作的措施。

（三）完善执法责任制和违法责任追究制度。各级环保部门要将行政复议与推行行政执法责任制相结合，把在行政复议中被撤销、变更、确认违法和责令履行的具体行政行为数量，作为衡量执法水平的量化指标和公务员考核的重要依据。对有关直接责任人员，应当依法追究相应的法律责任。

　　七、加强领导，努力营造依法解决环境行政争议的良好社会氛围

　　（一）强化各级领导在行政复议中的责任。负有行政复议职责的环保部门的主要领导，是本机关行政复议工作的第一责任人，要积极支持和督促行政复议工作机构依法审理行政复议案件，要认真负责地签署行政复议法律文书。对争议较大、社会关注程度高、案情复杂的环境行政复议案件，主要领导要听取有关工作汇报，必要时要召开专门会议进行集体讨论，确保案件处理的合法性和适用法律的准确性。

　　（二）加强领导干部法律学习培训。贯彻落实中央宣传部、中央组织部、司法部、全国普及法律常识办公室《关于进一步加强领导干部学法用法提高依法执政能力的意见》（司发通〔2007〕12号），进一步推进领导干部法制教育日常化、制度化、规范化。负有行政复议职责的环保部门的领导干部要认真学习《行政复议法》和《行政复议法实施条例》，全面准确领会其精神实质，切实依法开展工作。领导干部培训应包括行政复议内容。

　　（三）进一步加强对环境行政复议工作的宣传。要广泛宣传行政复议的法律规定、制度功能及其在解决行政争议方面的优势，引导老百姓通过行政复议渠道解决环境行政争议。要充分利用报刊、网络、广播电视等多种形式，最大限度地让老百姓知晓、勇于和擅于通过行政复议渠道理性合法地表达利益诉求，营造依法解决环境行政争议的良好社会氛围。

八、全面推进依法行政，从源头上预防和减少环境行政争议

（一）加强环境立法工作。环保部门要建立、完善环境立法专家咨询论证机制和公众参与机制。起草环境保护法律、法规、规章、标准及其他涉及公民、法人、其他组织权益的规范性文件草案，要按照法定的程序征求公众意见，组织专家进行论证。对复议案件办理过程中发现的有关政策和立法问题，要深入专题调研，提出切实可行的修改完善建议，反馈政策、法规制定机关，促进政策和法制的完善。

（二）规范环境执法行为。各级环保部门必须严格按照法定权限和程序行使权力，不仅要遵守环境保护的实体法规定，还要严格遵守行政执法的程序法规定，特别是环境保护的现场检查程序、环境许可和审批程序、环境行政收费程序、环境行政处罚程序、环境行政复议程序以及行政应诉程序、行政赔偿程序、强制执行程序等，并使用国家规范的环境行政执法文书。

二○○七年六月十一日