超期羁押的司法救济机制

孟 波
（兰州大学 甘肃 730020）


[摘要] 本文通过超期羁押的定义和分类的阐释来分析出我国产生超期羁押现象的内外因素。根据这些内外因素提出了解决超期羁押问题的对策，即在内因上，严格司法准入制度；进行长期有效的在职培训；树立正确科学的司法理念。在外因上，对超期羁押从时间、地点和人物三个层面加以控制。从而，为建设有中国特色的社会主义司法诉讼体系提出一点建议。
[关键词] 超期羁押 司法救济 有罪推定 司法理念
超期羁押是司法实践中长期存在而又难以从根本上得到解决的现实问题。它的存在严重的侵犯了被羁押人的合法权益，妨碍了刑事诉讼法中的公平和效率，浪费了有限的司法资源，破坏了正常的司法诉讼程序，它的存在是我国社会主义法治建设的绊脚石。因此，我们从超期羁押产生的主客观原因入手，根据现有的广大学者对超期羁押提出的解决方案的基础之上，提出更贴近我国法治实践的解决问题的方法。从而增强我国法律对司法机关诉讼行为的约束力和强制力，堵塞刑事诉讼法之中容易造成超期羁押的法律漏洞，进一步完善我国社会主义法治建设。
一、超期羁押概念的阐释
所谓超期羁押是指司法机关在侦查、审查、起诉和审判过程中，超过法定的羁押期限而继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的违法行为，其主要包括：超期拘留和超期逮捕。因而，从超期羁押概念的内涵中我们把超期羁押分成两种：一种是司法机关在诉讼阶段羁押犯罪嫌疑人、被告人超过了最长的法定期限而继续羁押的违法行为，我们称之为绝对的超期羁押。例如，根据刑事诉讼法第124、126、127、128条的规定，就一罪而言侦查中的最长羁押期限只有7个月，超过7个月的羁押行为便是绝对的超期羁押。另一种是司法机关在诉讼阶段羁押犯罪嫌疑人、被告人超过了法定期限而又未办理延长羁押期限的法律手续而继续羁押的违法行为，我们称之为相对的超期羁押。例如，根据刑事诉讼法第124条规定，对犯罪嫌疑人逮捕后羁押期限不得超过2个月。案情复杂，期限届满时不能终结案件，可以经上一级检查机关批准延长1个月。①这里的2个月就是相对的超期羁押。因为如果超过2个月后，司法机关按照法律的规定经向上一级检查机关批准还可以羁押，而这种羁押便是合法的。否则，便是违法。
总之，无论是绝对的超期羁押还是相对的超期羁押都是对被羁押者的合法权利的践踏，都是不尊重基本人权的表现，它已经引起中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院和公安部的高度重视。因此，全面的分析超期羁押产生的原因，科学合理的提出解决的方案已经成为党和国家在诉讼法方面体现“三个代表”的重要标志！
二、超期羁押产生的原因
超期羁押作为最严厉的强制性措施的滥用其本身具有违法性、侵权性、渎职性和社会危害性。而究其产生的原因时，我们可以发现它的存在是一个极为复杂的社会各种问题综合作用的结果。但是，总的说来可以从一个事物存在的内因和外因两个方面归纳出其存在的主客观因素。


(一)超期羁押产生的内在因素。在我国之所以会产生大量的超期羁押现象的内因是其根本性、主要性的原因。它主要表现在以下三个方面：
第一，“有罪推定”的思想根深蒂固。有罪推定是指在刑事诉讼中首先假定被羁押人是有罪的，如果被羁押人自己拿不出证明自己无罪的确凿证据来，我们就推定其是有罪的。由于这种思想理论的潜意识作用，当司法人员不能足以证明被羁押人有罪的情况下，本着“不放纵一个坏人”的思维，以种种的借口和托词对被羁押人进行羁押，甚至借用法律上的漏洞以“补充侦查”为名义进行超期羁押，更有些司法人员认为“羁押一天折抵刑期一天”反正被羁押人也没有什么吃亏的，这些行为都是“有罪推定”的思想在作祟！
第二，“重实体，轻程序”的思想严重。所谓重实体，轻程序是指司法机关在办理刑事案件中，在区分罪与非罪，此罪与彼罪及量刑上重视依法办事，而在诉讼程序的问题上则掉以轻心。我们的司法人员甚至部分领导干部过分的强调了法的实体价值而忽视了法的程序价值，仅看到法的特殊教育功能而放弃了法的一般教育功能，“重惩罚，轻保障”从而造成在实践工作中认为：在办案过程中违点法、多关几天不算什么，只要能抓住真正的罪犯其他都是“小问题”的思想。
第三，“英雄主义”的思想泛滥。所谓英雄主义是指司法机关在案件事实没有完全侦查清楚之前，出于单位或个人的私利主义目的向上级机关、新闻媒体邀功取宠。在经过上级机关的赞赏和媒体的炒作之后，一旦案情突变，发现被羁押人犯罪证据不足的情况下只有“骑虎难下”的尴尬局面，不得以而求其全之的策略便是以种种借口“超期羁押”了。更有甚者为了达到某种个人英雄主义的目的在一夜之间被羁押人由此罪变成彼罪，由重罪变成轻罪，由羁押变成取保候审等等，但却始终不承认在羁押过程中的违法行为、侵权行为和渎职行为。
总之，内因是产生超期羁押的主观方面的原因，是我们司法人员自身法治观念淡薄、执法素质不高、理论学习不够的表现，也是我们今后解决超期羁押问题过程中所要重点注意和长期解决的问题，这个问题的解决与否直接决定了司法实践中的其他违法行为的解决，是我们这场“战役”成败的关键之所在。
（二）超期羁押产生的外在因素。在我国之所以会产生大量的超期羁押现象的外因是其必然性、“合法”性的原因。它也主要表现在以下三个方面：
第一，立法上的漏洞。我国刑事诉讼法中存在着一些立法上的漏洞是超期羁押现象产生有持无恐的主要原因。它主要表现在以下的四个方面：1、根据刑事诉讼法第124、126条规定，省检察院立案的向最高人民检察院申请延长一个月的羁押期限后，又自行批准延长两个月的羁押期限，这是有背于我们的立法价值取向的，给了超期羁押现象有机可乘。2、根据刑事诉讼法第127、128条规定，容易在司法实践中为了达到长期羁押犯罪嫌疑人的目的而先后对一人立两个罪，从而使羁押期限重新计算“合法”的达到了延长羁押的目的。3、根据刑事诉讼法第156条规定，在法庭审理中检查人员发现所提起的公诉案件需要补充侦查的，提出建议需要延期审理的，可以延期审理，但是却没有明确的规定延期审理的期限和次数，从而为超期羁押现象打开了绿灯。4、一般法理认为：任何人不能成为自己案件的法官。而根据我国刑事诉讼法第196条规定，最高人民法院受理的上诉、抗诉案件，由最高法院自己决定。这一条款的存在必然不利于被羁押人的权利的实现。①
第二，司法救济的不到位。由于我国没有设立审前羁押性强制措施的中立法官审查制和“人身保护令”制度，缺乏行之有效的司法救济制度。羁押性强制措施中的拘留完全由公安机关自行决定，逮捕一般由检察机关依据公安机关的申请而决定。犯罪嫌疑人不可能在这个决定他本人切身权益的时候提出自己的申辩，而律师在此时的唯一作用就是申请取保候审，但取保候审的同意与否又完全取决于采取羁押性强制措施的司法机关的自由裁量。所以，这种缺乏有效的事前、事中的司法救济的诉讼体制是急待于完善的。

第三，责任追究的不严格。由于超期羁押的责任追究制度至今没有普遍的建立起来，因此办案人员过多的考虑的是破案率而不是办案率，而破案率的关键线索就是口供，通常情况下口供是可以通过超期羁押而“关”出来的。所以，超期羁押成为提高破案率的有效方式，也有挖深案破积案的重要作用，但却不需要任何的司法人员为此承担经济上、行政上和刑事上的责任，那我们的司法人员何乐而不为呢？
总之，内因和外因是产生超期羁押的主、客观方面的原因，是我们本身所固有的制度、体系不科学、不完善的外在表现，这就要求我们在今后解决超期羁押问题过程中对我们原有的法律体系进行全面的综合的考虑、比较、分析，从而在程序上为我们这场反超期羁押的战斗提供有力的保障和规范上的支持。
三、解决超期羁押的对策
纵观我国超期羁押的现状和产生的原因，根据我国进行社会主义现代化经济建设的法律实践情况，并结合被羁押者基本人权和合法权利的要求，我们在对不同学者解决超期羁押问题的方案的基础上，提出我们更有针对性的解决超期羁押问题的对策。
当前，我国学术界对解决超期羁押问题有两种观点。第一种观点认为，将拘留权和逮捕权赋予给承担诉讼职能的公安、检察机关，而犯罪嫌疑人、被告人没有实质的程序救济手段，缺乏必要的制约机制，这不利于法制的统一和人权的保障，故建议取消人民检察院的批捕权和公安机关的拘留权，由法官统一行使强制措施的审查权，且被告人有权要求法官对强制措施的合法性和公正性进行审查。②第二种观点认为，将逮捕批准决定权保持原状但对逮捕程序做较大的完善。可以批捕公开质证程序，使逮捕的决定必须经过犯罪嫌疑人及辩护人的公开质证方能决定其效力。③
我们认为上述两种观点都有合理与可行之处，它们分别代表了解决超期羁押问题的最终理想和中间过程，是我国刑事诉讼法程序改革的必经步骤和远期目标。但是就我国司法制度的现实而言，采取第一种观点需要对司法体制做较大的变动，时时时阻力可能较大；采取第二种观点需要巨大的增加我国的司法资源，投入更多的人力、物力、财力于审前的程序公平的判断上，这不符和我国以经济建设为中心的社会主义初级阶段的根本任务和我国的经济实力。因此，我们在继承两种学术观点的同时根据超期羁押产生的内外因两个方面，有针对性的提出解决超期羁押问题的思想。
首先，完善我国刑事诉讼法的立法建设，从外部环境上杜绝超期羁押现象的存在。为此，我们仿效空间几何中描述一个点的方法对超期羁押从时间、地点和人物三个层面加以控制以求达到解决超期羁押这一现象的目的。第一，从时间上，按照比例性的原则确定羁押的期限。在这一点上既可以参照我国刑法中关于诉讼时效的规定，也可以参照外国刑事诉讼法中的规定。例如，意大利刑事诉讼法第304条、俄罗斯联邦刑事诉讼法典第97条的规定等。④使预防性的羁押的总期限时间在任何情况下不得超过被指定之罪规定的最高刑期的2/3。这样可以根据不同的案件规定不同的羁押期限，一般的刑事案件的羁押期限可以规定的相对短些，重大复杂的案件则可以规定的长些。同时一旦达到最高的羁押期限，应当立即改变强制性措施，从而保证被羁押人的合法权利！我国最高人民法院于2000年9月28日颁布了《关于严格执行案件审理期限的若干规定》就具有一定的积极意义，但是其内容还有待完善。最高人民检察院和公安部也可以效仿这一规定颁布一些切实可行的司法规定从时间上对超期羁押行为加以限制。第二，从地点上，对不同诉讼阶段的羁押地点加以明确的法律限制。我们建议立法规定，将除逮捕以外的强制性羁押措施的实施地放在公安机关，而一旦犯罪嫌疑人被检察院或人民法院批准逮捕之后应当立即更换其羁押场所，使公安机关在逮捕后的侦查过程和对犯罪嫌疑人的羁押处在其他司法机关的控制之下，也就是使公安机关的羁押权与侦查权相分离，从而有效的防止羁押权的滥用，减少刑讯逼供

的发生，确保犯罪嫌疑人不受妨碍的行使其基本的防御权，有力的保证了当事人的基本人权。⑤第三，从人物上，建立对超期羁押的个人追究制度，使任何违反法定羁押期限的人都会受到经济的、行政的甚至于刑事的制裁。法国思想家孟德斯鸠曾写到“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”⑥因此，应当根据责任者的主观过错和超期羁押造成的客观后果追究其不同责任。被超期羁押者、其近亲属、律师和羁押地的专门负责人员都可以提出申诉，而检察机关提出违法通知书并负责检查对违法通知书的实际履行情况。责任者所在的单位的纪检检察部门也要进行调查并提出多方面的处理意见（经济、行政和刑事意见），并负责落实处理，同时向检察院的检察部门备案。从而，进一步完善检察机关的监督职能和防止公安机关内部的包庇现象的产生，更加有利于两个司法机关的密切合作。
其次，真正提高司法机关工作人员的个人职业素质，从主观上解决超期羁押现象的存在。为此，我们也要做好三个方面的工作：第一，严格司法准入制度。目前，全国进行的统一司法考试制度是解决司法机关进人不严的有效办法。这项制度一定要认真的长期坚持下去，不能有一丝一毫的懈怠和放松。第二，长期有效的在职培训。对现有的在职司法人员进行长期的、有效的、多渠道的、多层面的、大范围的培训工作，加大司法人员任职期间的考核力度，真正让知法、懂法、守法的人员来执法。从而，减少因办案人员个人的学术、思想和道德问题带来的人为性的超期羁押现象。第三，正确科学的司法理念。需要加大对现有司法人员的人生观、世界观、价值观和法治观的培养，真正的用全心全意为人民服务的思想武装自己的头脑，用“三个代表”的思想衡量自己的行动，健全科学而合理的司法理念并把它运用到实践工作中去。从而，保证整个司法诉讼程序的公平和正义。
最后，针对我国现存的大量超期羁押问题，我们应当坚定信心，鼓足勇气，相信在党和国家的逐步司法改革下，在广大人民的法律维权意识的不断增强下，我们通过各种手段和途径最终会在我国建立一个高效、健康、科学的司法诉讼体系！
综上所述，本文的基本结论是：对于超期羁押我国这一司法实践中存在的违法行为，我们应当从其产生的内因和外因两种因素加以分析。然后，提出切实符合我国在社会主义初级阶段基本国情的解决方法：针对外因，应当从羁押的时间、地点和个人责任上加以严格的约束和控制，从而在法律机制上解决超期羁押的问题；针对内因，应当从准入制度、在职培训和司法理念上加以教育和引导，从而在思想观念上解决超期羁押的问题。
总之，对于超期羁押问题的解决是一个长期的、必需的、不间断的过程；是需要国家、社会、司法机关和个人多方面努力的工作；对这个问题的解决也是社会主义法治现代化的重要标志！
[参考文献]
①《中华人民共和国刑事诉讼法》[M] 第124、126、127、128、156、196条
② 陈卫东、郝银钟 《被告人诉讼权利与程序救济论纲》[J] 《中外法学》 1999年3期 78页
③ 叶青、张少林 《法国预审制度的评析与启示》[J] 《华东政法学院学报》 2000年4期43页
④《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》[M] 第97条 北京：中国政法大学出版社，1999
⑤ 陈瑞华 《审前羁押的法律控制—比较法角度分析》[J] 北京：政法论坛， 2001年4期99~112页
⑥ 孟德斯鸠 《论法的精神》[M] 商务印书馆 1961年版 第154页
[作者简介] 孟波 山东德州人（1978~ ）现为兰州大学研究生院法律系硕士研生

湖北省荆门市人民政府


荆政办发〔2002〕69号


市人民政府办公室印发关于严格控制会议文件和领导同志事务性活动暂行规定的通知


各县、市、区人民政府，屈家岭管理区，市政府各部门：
根据市政府领导意见，现将《关于严格控制会议、文件和领导同志事务性活动的暂行规定》印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○二年八月八日

关于严格控制会议、文件和领导同志事务性活动的暂行规定

为认真贯彻落实《中共荆门市委荆门市人民政府关于进一步精减会议、文件和领导同志事务性活动的意见》(荆发［2002］5号)精神，严格控制会议、文件和领导同志事务性活动，切实改进机关作风，提高工作效率，讲究工作质量，现重申并作出以下规定：
一、严格报批程序
除市政府常务会议、市长办公会议决定召开的会议、制发的文件和安排的活动外，市政府部门要求以市政府名义召开会议、制发文件和邀请市政府领导同志出席有关事务性活动，实行准入制度，按以下程序报批：
(一)申报。凡要求以市政府名义召开会议、制发文件和邀请市政府领导同志出席有关活动，相关部门应向市政府办公室申报。要求开会或邀请领导同志出席有关活动的，需填写《市政府会议申报表》、《市政府领导事务性活动安排申报表》；要求发文的，必须以文件形式(请示)申报，并附上代拟稿。申报材料报送市政府办公室文书科。
(二)登记。文书科对部门报送的申报材料登记，贴上文件处理单。
(三)审批。
1、秘书一科根据有关规定，提出拟办意见，分送相关副秘书长、秘书长审批。
2、以市政府名义召开会议，由秘书长商分管副市长同意后，报常务副市长审批；以市政府名义制发文件，一般由分管副市长商秘书长后，报常务副市长审批；以市政府办公室名义制发文件，由相关副秘书长、秘书长审批；邀请市政府领导出席活动，由负责机关日常工作的副秘书长审批。
(四)承办。经审批同意召开的会议、制发的文件和安排的活动，进入办理程序。会议由部门承办、市政府办公室相关科室督办，文件由相关科室承办，活动由部门承办、相关科室衔接。
二、把握审核重点
(一)会议的审核
对各部门要求以市政府名义召开的全市性会议，审核人根据以下五个方面的要求和规定审核把关：
1、是否需要开会。部门一般性的工作，不得以会议形式安排；市政府已发文布置工作的，不再开会布置；能用电话联系解决或派人直接处理的问题，不开会处理。
2、是否需要以市政府名义开会。部门业务工作范围内的会议，不得升级以市政府名义召开。
3、是否需要市政府领导出席会议。内容重要、涉及全局性工作的会议，可邀请一名分管市长出席会议，其他领导一般不参会。
4、是否需要县、市、区负责人参会。省直有关部门召开的会议，县、市、区政府已参加会议，市直有关部门不再召开有县、市、区负责人参加的会议。
5、会议形式是否合理。时间靠近、能合并或套开的会议不单独召开；能开电视电话会议的，采用电视电话会议形式召开。
(二)文件的审核
对部门呈报的文件代拟稿，审核人根据以下八个方面的要求和规定审核把关：
1、可以当面商洽或通过电话解决的问题，不要发文；
2、纯属政府部门职责范围内的业务工作事项，如全年工作计划，阶段性工作安排，检查、评比、参展和其他工作实施方案等，由部门行文或几个部门联合行文。需市政府审批的事项，经批准后，发文部门在文中注明“经市人民政府同意”；
3、经市政府批准召开的由部门承办的全市性会议，会议通知和市政府领导在会议上的讲话，一般应由部门印发；
4、已通过会议形式布置了工作的，或已召开会议并印发了会议纪要的，不再发文；
5、经市政府批准成立的各领导小组需作人员调整的，除主要负责人变更的以外，其他人员一般应由各领导小组自行发文调整，各领导小组召开会议议定的事项，由领导小组自行发文；
6、国家各部委、省政府各部门来文(包括主送市政府)需要转发的，由市政府有关部门转发；向国家有关部委、省政府有关部门报送公文，除有明确要求和规定的外，一般由市政府对口部门上报。上级政府文件已发至县、市、区的，不再发文；
7、市政府召开的专题会议议定事项涉及部门和单位较少的，原则上不发纪要，确需印发纪要的，严格控制发文范围；
8、已在报刊上公开发表的，或同一问题法律法规已有明确要求的，或以往的文件已作了明确规定，在贯彻执行中没有出现新的情况和问题的，不再发文。
对经审批同意制发的文件，承办科室根据以下四个方面的要求核稿：
1、文稿的内容是否符合国家的法律、法规和国务院、省政府的有关政策规定，与市委、市政府已有的规定有无矛盾。如有不一致的地方，则应了解情况，协商修改；如属新的政策建议，则应提请有关方面研究。
2、涉及有关部门或者县、市、区的问题是否已协商一致。未经协商的，退回报文单位，请其重新办理。经协商仍未能取得一致意见的，应将不同意见和各方理据同时报来，或建议有关综合部门办理，或建议市政府分管领导同志裁决。
3、文稿提出的政策界限、措施和要求等，是否明确具体，切实可行。对含糊不清、模棱两可、过于繁琐的，应与报文单位研究修改。
4、是否需要提请有关会议讨论。如认为需要，应提出建议。
对承办科室承办的文件，由秘书一科进行初审，初审人初审的重点是：文字表述是否准确、简练、通顺，文种和标点使用是否正确，文件格式是否符合规定，主题词标注是否准确规范。
对即将付印的文件，由文书科进行复核，复核人复核的重点是：审批、签发手续是否完备，附件材料是否齐全，格式是否统一、规范等。
(三)领导事务性活动的审核
对邀请市政府领导同志出席有关活动，审核人根据以下两个方面的要求审核把关：
1、地方和部门以及企事业单位召开的表彰会、座谈会、报告会、洽谈会、业务工作会、新闻发布会等，一般不安排领导出席；
2、地方和部门以及企事业单位组织的庆典活动、纪念活动、娱乐性活动、民俗性活动等，一般不安排领导出席。
三、强化办理责任
文书科：来文(包括会议、活动申报表，下同)登记；进入办理程序前的送审及审批结果的反馈；文件正式付印前的复核。从登记到反馈，时间不得超过两天，打印文件做到即送即打，打印完毕后打印人即电话告知承办人校核或分送。
承办科室：对已进入办理程序的文件，指定专人按照核稿要求认真修改，跟踪传递、督办、校核，从核稿到印发，一般不得超过一周；会议、活动的衔接、督办。
初审科室：按照有关规定，提出拟办意见；按照审核要求，认真审核文件，做到即送即审，初审时间一般不得超过一天。
四、明确有关要求
(一)本规定所称会议、文件和领导活动，是指部门承办，要求以市政府名义召开的会议、制发的文件和出席部门举办的有关活动。由市政府办公室承办的会议、起草的文件和安排的领导活动根据有关规定直接进入办理程序。
(二)文件实行两阶段办理。先由部门呈报代拟稿，经审批同意后再进入办理阶段。办理阶段主要包括承办科室核稿、初审科室初审、分管文字工作的副秘书长复核 、秘书长或常务副市长签发四个环节。政府法规性文件的申报，按照本规定执行。
(三)会议、文件、活动的申报，必须以文字形式申报(含网上申报)，并由文书科登记处理。
(四)由部门行文，文中冠以“经市人民政府同意”的文件，发文部门应先送相应科室审核后发文。
(五)由部门主办、以市政府名义召开的全市性会议，如会议内容属于政府阶段性重点工作，紧急、重大工作事项的安排部署，可由市政府办公室印发会议通知。
(六)市政府部门不能直接向县、市、区政府行文，也不能直接通知县、市、区负责人参加由部门主办的、以市政府名义召开的会议，确需县、市、区负责人参会的，由部门向县、市、区政府发邀请函。
(七)各部门、市政府办公室各科室要把精减会议、文件和领导同志事务性活动作为机关工作的一项重要内容来抓，作为年度工作考核的一个重要方面来抓，严格按照规定要求办文、办会、办事。市政府办公室各科室要热情服务，从严把关，加快节奏，努力提高工作效率。市政府各部门要进一步增强职责意识，按照“三定”方案确定的职能，大胆履行职责，主动协调各方，积极开展工作，切实做到不该开的会不开，不该发的文不发，不该安排的活动不安排，从根本上遏制“三多”现象。




荆门市人民政府办公室2002年8月9日印发