湖北省行政许可监督检查办法
湖北省人民政府
湖北省行政许可监督检查办法
湖北省人民政府令第325号
《湖北省行政许可监督检查办法》已经2008年7月7日省人民政府常务会议审议通过，现予公布，自2009年1月1日起施行。
省长 李鸿忠
二○○八年十一月三日
《湖北省行政许可监督检查办法》
第一章总则
第一条为了加强对行政许可的监督，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）、《湖北省行政执法条例》和其他有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条本省行政区域内上级行政机关对下级行政机关实施行政许可的监督检查，以及行政许可实施机关对被许可人从事行政许可事项活动的监督检查，适用本办法。
法律、法规授权实施行政许可的组织适用本办法有关行政机关的规定。
第三条行政许可监督检查应当遵循合法、公开、公正、权责统一、监督与自律相结合、内部监督与外部监督相结合、责任追究与批评教育相结合的原则。
第四条县级以上人民政府及其工作部门应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。
县级以上人民政府对所属工作部门和下级人民政府实施行政许可进行监督。县级以上人民政府的工作部门依法对下级人民政府的相关工作部门实施行政许可进行监督。
监察部门依照《中华人民共和国行政监察法》和其他有关法律、法规的规定，对行政许可进行监督。
审计、财政、物价等部门应当在其法定职责范围内，依法对行政机关实施行政许可的行为进行监督。
行政许可实施机关应当建立健全对本机关实施行政许可行为的内部监督机制。
第五条行政许可实施机关应当建立健全监督检查制度，在其法定职权范围内对被许可人从事行政许可事项活动的情况实施监督检查。
第六条行政机关实施行政许可，应当接受同级人民代表大会及其常委会的监督、人民政协和各民主党派的监督、司法机关的监督以及新闻媒体和人民群众的监督。
第七条行政机关实施行政许可和监督情况，应当作为对该机关进行目标责任制考核、行政执法责任制考核和依法行政考核的重要内容。
第二章对实施行政许可的监督
第八条行政机关应当按照法定的权限、范围、条件和程序实施行政许可，并接受上级行政机关的监督。
第九条上级行政机关对下级行政机关实施行政许可监督的内容主要包括：
（一）实施的行政许可事项是否有法定依据；
（二）实施行政许可时是否在法定依据之外增设其他条件；
（三）实施行政许可的机关及其工作人员是否具备法定的资格；
（四）是否在办公场所依法公示应当公示的材料；
（五）有无应当准予行政许可而不准予行政许可、不该准予行政许可而准予行政许可的情况；
（六）实施行政许可的程序是否合法；
（七）是否擅自收费或者不按照法定项目和标准收费；
（八）是否索取或者收受他人财物或者谋取其他利益；
（九）变更、延续、撤回、撤销和注销行政许可的行为是否合法；
（十）是否履行对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项活动的监督检查职责；
（十一）建立和执行实施行政许可工作制度的情况；
（十二）依法应当监督的其他内容。
第十条上级行政机关对下级行政机关实施行政许可监督的方式主要有：
（一）听取行政许可实施机关的汇报；
（二）查阅行政许可的有关案卷、文件和资料，调查行政许可的实施情况；
（三）对行政许可实施机关和工作人员进行考核、测评；
（四）对行政许可实施情况进行综合检查、专项调查、日常巡查和现场监督；
（五）对受理的行政许可投诉、举报案件依法进行调查处理；
（六）对报送本机关备案的重大行政许可决定进行审查；
（七）法律、法规规定的其他监督方式。
第十一条县级以上人民政府应当依照现行有效法律、法规和省人民政府规章设定的行政许可事项，建立行政许可项目目录，并定期向社会公布。
行政许可实施机关应当及时将依法新增、取消或者调整的行政许可项目及有关资料报本级人民政府备案。
第十二条行政机关实施行政许可的主体资格，应当经本级人民政府审查、确认后，向社会公告。
实行省以下垂直领导的行政机关实施行政许可的主体资格，应当经省人民政府审查、确认后，向社会公告。
行政机关办理行政许可的工作人员应当依法取得行政执法资格，并持有合法、有效的行政执法证件。
第十三条行政机关依照法律、法规、规章的规定，委托其他行政机关实施行政许可的，应当与受委托的行政机关签订《实施行政许可委托书》。
《实施行政许可委托书》应当载明委托机关和受委托机关的名称、地址、联系方式、委托实施行政许可的具体内容、委托期限以及法律责任等。
委托行政机关应当将《实施行政许可委托书》报本级人民政府备案，并予以公告。
受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。
委托行政机关应当对受委托行政机关实施行政许可的行为予以监督，并对该行为的后果承担法律责任。
第十四条对《行政许可法》第四十六条规定的应当举行听证的重大事项作出的行政许可决定，行政机关应当自作出决定之日起30个工作日内报上一级行政机关备案。
上一级行政机关应当依法对报送本机关备案的行政许可决定进行审查，发现行政许可决定违法的，应当依法作出责令纠正或者撤销的决定。
第十五条上级行政机关对联合办理、集中办理行政许可的场所以及对实施行政许可的听证、招标、拍卖、考试、检验、检测、检疫等活动，可以派员进行现场监督。
第十六条任何组织和个人对行政机关及其工作人员违法实施行政许可或者不依法履行监督检查职责的，有权向监察机关或者上一级行政机关投诉或者举报。
上一级行政机关收到公民、法人和其他组织的投诉、举报后，应当依法对投诉、举报的情况进行调查、处理，并在法定期限内予以答复；没有法定期限的，应当自受理之日起30个工作日内予以答复。
监察部门对行政机关违法实施行政许可行为的投诉、举报，按照有关法律、法规的规定办理。
第十七条行政机关应当按照规定对行政许可实施情况进行定期统计分析和适时评价，并向上一级行政机关报告。
第十八条上级行政机关在监督检查中发现下级行政机关有违反《行政许可法》的行为的，应当依法作出责令限期改正、采取相应补救措施、确认违法或者依法撤销的处理，并可给予通报批评。
责令限期改正、采取相应补救措施的，应当制作《行政执法监督通知书》；确认违法或者予以撤销的，应当制作《行政执法监督决定书》。
第十九条上级行政机关在监督检查中发现下级行政机关有《行政许可法》第六十九条第一款规定情形之一的，依据职权可以依法撤销行政许可，或者责令其自行撤销。如果撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销，但应采取相应的补救措施。
利害关系人依法向行政许可实施机关或者上级行政机关请求撤销行政许可的，行政许可实施机关或者上级行政机关应当进行核查。依法不予撤销的，应当说明理由。
因撤销行政许可使被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。如果被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可被撤销的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。
第三章对被许可人从事行政许可事项活动的监督
第二十条行政许可实施机关对被许可人从事行政许可事项活动监督检查的内容主要是被许可人从事行政许可事项的活动是否符合准予行政许可时所确定的条件、标准、范围、方式以及是否履行法定义务。
行政许可实施机关对未经行政许可擅自从事依法应当取得行政许可的活动，依法予以制止和处理，并将监督检查情况和处理结果记录备查。
第二十一条行政许可实施机关对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
行政许可实施机关不得利用行政许可权强制申请人、被许可人购买指定商品，接受有偿咨询、培训等服务。
第二十二条行政许可实施机关依法对被许可人从事行政许可事项活动的监督检查，可以采取书面核查和实地检查形式。通过核查有关材料可以达到监督管理目的的，应当以书面核查方式进行。
第二十三条行政许可实施机关依据法律、法规、规章的规定对下列场所和事项进行实地检查：
（一）需要实地检查的生产经营场所；
（二）需要抽样检查、检验、检测、检疫的产品、商品；
（三）需要定期检验的直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施；
（四）开发利用自然资源或者利用公共资源的现场；
（五）直接关系公共利益的特定行业市场准入的被许可人，履行普遍服务的义务以及服务质量的情况；
（六）法律、法规、规章规定应当实地检查的其他场所和事项。
第二十四条行政许可实施机关实施实地检查，应当指派两名以上工作人员进行。工作人员应当出示执法证件，并向被检查者交付实地检查通知书。实地监督检查应当制作笔录。
第二十五条行政许可实施机关依法进行抽样检查、检验、检测、检疫的，其抽样检查、检验、检测、检疫的结果应当记录在案，将结果反馈给被检查人，并可以适当形式向社会公布。被检查人对抽样检查、检验、检测、检疫的结果提出异议的，应当依据有关规定予以复查。
检查、检验、检测、检疫抽取样品的数量不得超过合理的需要，结果确定后，需要退还的样品应当及时退还。
第二十六条对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，行政许可实施机关应当依据法律、行政法规的规定进行定期检验。
经检验发现存在安全隐患的，行政许可实施机关应当责令停止建造、安装和使用，并责令设计、建造、安装和使用单位立即消除隐患。
对定期检验的间隔期限，法律、行政法规、地方性法规、规章未作具体规定的，由省级有关部门提出具体方案，报省人民政府批准后实施。
第二十七条对被许可人从事行政许可事项活动的监督检查情况和处理结果，由监督检查人员签字后归档，并以书面形式及时告知被许可人；需要由被许可人在记录上签字的，交由被许可人确认后签字。
监督检查情况和处理结果除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应当通过公告栏、电子触摸屏或者网站等适当形式公开，供公众查阅和监督。对依法不予公开的记录应当说明理由。
第二十八条行政许可实施机关应当建立健全对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项活动的投诉、举报制度，公布投诉举报电话或者信箱，落实受理或者处理的责任人员。
行政许可实施机关应当为投诉、举报人保密。
第二十九条对个人或者组织的投诉、举报，行政许可实施机关应当登记受理，并及时核查，依法作出处理。处理结果须告知投诉、举报人。
第三十条行政许可实施机关应当按照《行政许可法》第六十四条规定，建立被许可人违法行为查处情况抄告制度。有条件的地方应当实行不同行政区域有关行政机关之间的计算机系统互联，实施有效监督管理。
第三十一条对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施以及其他关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要生产经营场所，有关行政机关应当督促设计、建造、安装、使用或者其他生产经营单位建立相应的自检制度，预防和减少安全隐患。
设计、建造、安装、使用和其他生产经营单位的自检制度应当及时报有关行政机关备案，有关行政机关对自检制度的执行情况进行检查和指导。
第三十二条行政许可实施机关及其工作人员依法履行监督检查职责时，有权查阅或者要求被检查人报送有关材料，被检查人应当如实提供有关情况和材料。
第三十三条行政许可实施机关在监督检查中发现被许可人有违法情形的，应当依照《行政许可法》和其他有关法律、法规和规章予以处理。
公民、法人或者其他组织对行政机关的监督处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第三十四条行政许可实施机关在监督检查中发现被许可人有《行政许可法》第七十条规定情形之一的，应当依法办理有关行政许可的注销手续。
行政许可实施机关依法办理有关行政许可注销手续的，应当在20个工作日内办理完毕，但法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第四章法律责任
第三十五条违反本办法，《行政许可法》和其他相关法律、法规有法律责任规定的，依照其规定执行。
第三十六条行政许可实施机关及其工作人员不符合法定资格以及不按规定建立和执行实施行政许可工作制度的，由其上级行政机关或者监察部门责令限期改正；逾期不改正的，由有权机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第三十七条行政许可实施机关及其工作人员违反本办法规定，不接受、不配合行政许可监督，逾期未执行监督处理决定的，由其上级行政机关或者监察部门责令限期改正，并可视情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；拒不撤销依法应当自行撤销的行政许可决定的，由具有相应职权的上级行政机关直接撤销。
第三十八条行政许可实施机关及其工作人员有下列行为之一的，由有权机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）利用职务上的便利，设卡、刁难行政许可相对人，索取、收受他人财物或者谋取其他利益的；
（二）剥夺行政许可申请人依法享有的自主选择权，指定有关专业技术服务组织承担行政许可决定前的检验、检测、检疫、鉴定等任务，损害申请人合法权益的；
（三）泄露行政许可申请人的技术秘密或者商业秘密，对其合法权益造成损害的；
（四）违法实施监督检查，干预被许可人从事合法的行政许可活动的；
（五）对投诉、举报违法实施行政许可行为的公民、法人和其他组织打击报复的；
（六）实施其他违法、违纪行为，造成严重后果或者不良影响的。
对受到行政处分的行政许可实施机关工作人员，应当暂扣其行政执法证件；情节严重的，应当收缴其行政执法证件，并调离行政执法岗位。
第三十九条被许可人在从事行政许可事项活动中有违反《行政许可法》及其他法律、法规、规章规定的违法行为的，行政许可实施机关应当责令其停止违法行为，并依据《行政许可法》的有关规定及其他法律、法规、规章的规定追究法律责任。
第四十条行政许可监督机关及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章附则
第四十一条对行政机关实施非行政许可审批的监督，参照本办法执行。
第四十二条本办法自2009年1月1日起施行。
我国担保法第五十三条规定，在实现抵押权时，如果抵押权人与抵押人“协商不成的，抵押权人可以向人民法院提起诉讼”。由于我国目前没有建立完备的信用体系，很多债务人严重缺乏诚信，恶意逃债现象层出不穷。在这种现实环境下，抵押权人与抵押人能够自行协商一致达成协议进而实现抵押权的情形极少，抵押权人只能依靠诉讼程序实现抵押权。而民事诉讼有一审、二审甚至再审的冗长程序，要实现抵押权既耗时耗力又成本巨大、效率不高。更何况诉讼程序走完后，能够主动履行生效法律文书的债务人也不多，抵押权人往往还得经历一个比较漫长的强制执行程序，历经评估、拍卖、变卖、抵债等程序，才能最终实现抵押权。鉴于上述情况，有人建议，为使抵押权的实现程序更加简便，应当允许抵押权人在协议不成的情况下，直接向人民法院申请拍卖、变卖抵押财产。
尽管民事诉讼法经过修改后，在第十五章特别程序中增设了“实现担保物权案件”，即第一百九十六条“申请实现担保物权，由担保物权人以及其他有权请求实现担保物权的人依照物权法等法律，向担保财产所在地或者担保物权登记地基层人民法院提出”和第一百九十七条“人民法院受理申请后，经审查，符合法律规定的，裁定拍卖、变卖担保财产，当事人依据该裁定可以向人民法院申请执行；不符合法律规定的，裁定驳回申请，当事人可以向人民法院提起诉讼”。但是，该法条在今后的司法实践中的现实效果仍有待检验。
笔者认为，目前完善银行债权保护亟须解决的问题是如何高效、安全和低成本的实现银行的抵押权。最好的脱困出路是通过公证机构赋予抵押合同强制执行效力以实现抵押权，理由如下：
首先，与由银行申请人民法院按实现担保物权的特别程序实现抵押权相比，该路径选择的优势主要有三点：
第一，通过公证机构赋予抵押合同强制执行效力实现抵押权更为便捷。尽管修改后的民事诉讼法在特别程序中增设“实现担保物权案件”目的就在于简化诉讼程序，增加当事人便利，但是与公证相比，仍显繁琐。如银行可以就近选择公证机构而无需前往担保财产所在地或者担保物权登记地，同时也可以避免法院面临的“案多人少”带来案件审理时限延长的现实窘境。
第二，通过公证机构赋予抵押合同强制执行效力实现抵押权从一定程度上讲更有威慑力。要以公证的方式赋予合同强制执行力需要在签订合同的同时办理公证，并在合同中载明当债务人（包括担保人）不履行或者不适当履行义务时，其愿意接受强制执行的承诺。与实现担保物权之诉比较，这在债务人违约之前就已明确了实现抵押权的强制效力，较之违约后的追诉往往更有威慑力。
第三，通过公证机构赋予合同强制执行效力在实践中更加成熟。我国公证法、民事诉讼法对如何作出、执行具有强制执行力的公证债权文书的规定已有多年，无论是司法实践还是配套的司法解释和行政法规都更加成熟和完备。早在物权法颁布之前，不少银行就事先办理抵押合同公证，一旦债务人违约，就申请公证机构依据民事诉讼法第二百一十四条出具执行证书，然后直接申请人民法院强制执行。而实现担保物权之诉必然还将经历实践的检验后才能够成熟和完备。
其次，与银行由民事诉讼法规定的督促程序取得生效法律文书进而实现抵押权相比，选择该路径更具有现实性。从多年来支付令的司法实践来看，试图通过督促程序取得生效法律文书进而实现抵押权，无异于与虎谋皮，因为债务人往往都要提出异议，将案件拖入诉讼。
最后，从域外司法经验来看，大陆法系的很多国家，如《瑞士民法典》第799条、《德国不动产法》第29条都确立了通过公证机制不经诉讼程序实现抵押权的司法制度。由此可见，以公证赋予抵押合同强制执行力，不失为解决银行债权特别是抵押权实现面临困境的有效解决出路。
综上所述，笔者认为，以公证机构赋予抵押合同强制执行效力，能够更好地控制抵押权实现过程中效率、成本和风险平衡，不仅能够更好地保护银行债权尤其是抵押权，令其及时、便宜、有效地得以实现，更不失为目前正在倡导建立的多元纠纷解决机制的重要一环。
（作者单位：北京市平谷区人民法院）