全国人民代表大会常务委员会


全国人民代表大会常务委员会关于批准2003年中央决算的决议


（2004年6月25日通过）

第十届全国人民代表大会常务委员会第十次会议听取了财政部部长金人庆受国务院委托所作的《关于2003年中央决算的报告》和审计署审计长李金华受国务院委托所作的《关于2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。会议对《2003年中央决算(草案)》和中央决算的报告进行了审查，同意全国人民代表大会财政经济委员会提出的《关于2003年中央决算的审查报告》，决定批准2003年中央决算和《关于2003年中央决算的报告》。会议对审计工作报告表示满意。
会议要求，国务院要继续落实《第十届全国人民代表大会第二次会议关于2003年中央和地方预算执行情况及2004年中央和地方预算的决议》，坚持科学发展观，准确把握经济形势，进一步落实宏观调控的各项政策措施，增强预算的科学性和严肃性，加强税收征管，保证重点领域的支出，规范财政转移支付制度，切实改进中央固定资产投资预算管理。对审计查出的问题，要依法严肃处理，坚决整改，努力做好财政工作，全面完成2004年预算。




“防御性警务”十种表现及成因
段兴焱

在西方国家的医学院校，每一届学生毕业之际，都要面对古希腊的医学之父希波克拉底的塑像庄严宣誓：“吾将以纯洁与神圣为怀，终生不渝”，希波克拉底的誓言体现了医疗文化所蕴含的仁爱性、道德性，这种千百年来传颂不衰的医疗文化中浓郁的人道精神正日渐式微，各地医疗纠纷诉讼索赔案例大幅攀升表明，医患之间的关系正有转化为切切实实的利益与法律冲突之势。
无独有偶，随着目前公安工作正处于一个从传统的社会治安管理模式，过渡到严格按法律法规的要求实施社会治安管理，从而履行公安机关职责的转型时期，传统的警民关系日益如同医患之间的关系。警务过程中的过失与错误，亦难免被民众或部门诉讼、索赔、指责，同许多医生由于恐惧与患者“对簿公堂”、凡大病小疾均以“防御性医疗”来减免“差错”的对峙心理类似，当前，警察亦常常被警务过程中可能出现的“差错”所困惑，且这种“差错”，无论是主观上的原因、还是客观上的因素所致，都难免遭遇诉讼、索赔、指责。因此，为避免或减少警务中的“弄刀者伤手，打跳者伤足”（诸葛亮语），“惹祸上身”，有的公安民警常常是“兵马未动”，“防御”先行，概括起来，有十种表现：
凡事以为多做多错，少做少错，不做不错，多一事不如少一事，少一事不如无所事事，故而，不求有功，但求无错。一事当前，先替自己“打算”——“算一算”出现“差错”的概率有几何？否则，“盲人骑瞎马，夜半临深池”，一有“差错”，难免“都是自己惹的祸”，就“是祸躲不过”了，只有自觉“防御”万无一失之后，才敢谨慎上前，甚至“军令如山倒”，还得“稳坐钓鱼船”：是“直挂云帆济苍海”，还是“沉舟侧畔”让“千帆”先过？毕竟，如今凡事都可能“枪打出头鸟”，惟有“退一步海阔天空”。这是第一条。
警务中出了“差错”，虽明知责任在于自己，也懂得“好汉做事”应该“好汉当”，但以为“惧怕”担当责任后，非但“好汉”当不成，倒把自己逼入进退两难的境界。据此，为求明“错”保身，索性一不做、二不休，采取“补救”措施“防御”之，以保证“好汉不吃眼前亏”。有例为证：某派出所错误地放走一犯罪嫌疑人，之后被受害者投诉，事后，从所长到警员，竟个人凑资近万元给受害者作为“补赏”，以求其放弃投诉的权力，终究于事无补。如此“补救”的结果，一旦“大难不死”，则暗自庆幸“必有后福”，但当无济于事之时，则惟有怨天尤人：经验不够老道，手脚不够利落，后台不够牢靠。到头来，不定还会“心有不平一声吼”：谁说我这是“撞了南墙不回头”、为何他人不“撞”唯我独“撞”？这是第二条。
面对上门报警求助民众，虽不是从内心“冷、硬、横、推”，但也决非以诚相待，而是以“恐”相见，唯恐得罪了所谓“刁民”，“一失足成千古恨”。特别是“110”开通之后，“家家有本难念的经”都来“念”给警察“听”，起初，警察们尚能有“经”必“ 听”，天长日久，才发觉有的“经”，原本就不属警务范畴，自己根本“听”不懂，或“听”起来心有余而力不足，但又不敢不“听”，因为社会各界似乎早就全方位地认定警察是“远来的和尚会念经”，会“念经”自然会“听经”，会“听经”更应会“通经”，总之，你得博古通“经”！假若你以为这是非警务活动冲击了正常的警务工作，想要“遇到歪‘经’绕道‘听’”，即难免被人“较真”为失职、指责有悖于“人民警察为人民”的宗旨、是不称职的，到了这种地步，你就往往“百口莫辩”了。于是乎，与其如此“说不清、道不明”，以后凡碰到诸如此类的难题尤其是非警务活动，为了不“失职”而“称职”，干脆“惹不起躲得起”，来个“金蝉脱壳”。无怪乎有的人对此大惑不解：莫非如今真是“警察怕民众，民众怕流氓，流氓怕警察”不成？这是第三条。
对于非警务活动，尤其是一些地方政府部门下达的有可能触及法律法规的众多非警务活动，不是据理陈述，晓其利害，进而倡导严格依据法律法规办事，而是瞻前顾后，唯“令”是从，以为“端人家的碗”，就该“属人家管”。于是，诸如农村为催收农业税而扛猪揭瓦、实行计划生育而捆绑结扎、城市为市政规划而强制拆迁房屋等场合，便出现了奉“令”是从的警察身影，而一些警察也以为，此举虽于法不符，于理不通，于民情不融，但只要是与政府与领导高度“保持一致”、且在他们“防御”之后，再稍加“防御”自己的行为不至于太“过激”就行了，到时候，“天要下雨，娘要嫁人，由他去吧”！这是第四条。
当本地“南霸天”、“北霸地”式的地痞流氓横行城乡、或是诸如黄、赌、毒之类的社会丑恶现象毒害一方之时，不是以事实为依据，以法律为准绳，斩草除根，以确保一方平安，而是心有“顾忌”，以为这些人和事的背后，必有某些“参天大树”级的政府官员或内部人员作保护伞，倘擅自处置，难免“牵一发而动全身”。尤其值得注意的是，自己倘不知天高地厚地“蚍蜉撼树”，弄不好“大树”岿然不动，自个却莫名其妙地先行倒在大“树”下了。如此而来，最好的“防御”措施就是：每当因此招致民怨载道之时，就先行“隔靴搔痒”式的整治一番，对上对下暂且作个交代，待更高一级的领导闻讯“拍案批示”或俟“严打”展开，再“从重从快”乃至“不管涉及到谁，决不手软”也不迟。这是第五条。
对一些信手拈来、举手之劳的群众报警求助之事，不是速战速决，“马到成功”，而是按部就班、繁文缛节，“一个都不能少”。就像有的医生对头痛患者必作CT检查、对胃病患者必做胃镜检查、对腰痛患者必作摄片检查、对咳嗽患者必拍胸片检查一样，惟恐“一着不慎，满盘皆输”。比如迁移户口，从提出申请到填表到审批盖章，从必须携带身份证到携带户口本、户籍证明、准迁证、结婚证、出生证等等，缺一不可，或即使手续齐全，只要是缺了某个旁证或领导签字，就“今天的事明日办”。如此“防御”的指导思想是：哪怕是让人们多几重奔波之苦，多几道埋怨咱办事效率低下的怨言，也要减免几分因自己在程序、材料上的过错而遭受的“非难”。至于对民众翅首以盼的大事、急事，更是小心谨慎，沉着“防御”，以免自己因好心“急事急办”、“特事特办”而“乱了章法”，种下“忽视群众利益，草率从事”的祸根。这是第六条。
警务中受了委屈或是被个别民众告了“冤状”，往往不想替自己“讨个说法”，而要“打掉牙往肚里吞”，或即使有了“秋菊打官司”的念头，也以为是“秀才遇着兵，有理说不清”，于事无补。这是由于 ，在众多世人的眼里，千不该万不该，当警察的都不该“知法犯法”，而在公安机关内部，因为“从严治警”等缘故，也常常要求警察不论有无主观过错，一律先行自查自纠，再组织查处！甚至在给蒙受“冤假错案”之屈的警察“平反昭雪”之后，仍然要求他们“汲取经验教训”，做到“浪子回头金不换”，以时刻保证自已“洁白如玉”。只是，“前事不忘，后事之师”，经历如此深刻的“教训”，必然会使相当一部分人“吃一堑长一智”，反而更重视“防御”了，至于所谓的“回头浪子”，在他们看来，原本就成不了“金不换”的！否则，人们就不会有“一失足成千古恨”之说。到了这个时候，你再要求他“与时俱进、继往开来”，自然无从谈起。这是第七条。
经费无保障，装备无着落，技术无更新，于是，诸如赤手空拳斗持枪歹徒、破烂的吉普车追赶凶手的“宝马”、几只陈旧的照相机、镊子、钳子组合在一起便成了“勘查箱”之类的“老牛拉破车”、“鸟枪当炮使”的现象屡见不鲜，且“拉”得了一时是一时，“使”得了一日是一日。反正，“要想马儿跑，又不给马吃草”，如今财政下拨的“皇粮”不够吃，罚没的“杂粮”不敢吃，尚不知明天的日子是否“涛声依旧”？何况许多人的衣袋里还都还搁了一叠数月甚至数年无法报销的办案及差旅费发票呢。这就好比一匹马，倘若天天连“吃”都“不够吃、不敢吃”，自然也成不了“千里马”，因而，你也别指望他凡事都能“马到成功”，特别是在危、难、险、重之际，其没有“丢盔弃甲”、“抱头鼠窜”且能“防御”得“马在阵地在”，早已是功德。这是第八条。
以事实为依据、以法律为准绳，本是公安机关的行政、执法的原则要求，但如今许多法律上的瓶颈，在一定程度上已束缚了警察的手脚，令他们不得不处处小心谨慎，加以“防御”。比如说：面对大街上“站街女”搔头弄姿、“三陪女”穿梭其间、贩卖色情光碟的人招摇过市等轻微违法人员，你若想“赶尽杀绝”，见一个抓一个，又苦于无明确的法律法规上的惩处依据，反之，你若是视而不见，社会各界则道你在“姑息养奸”；再如，对盗窃的立案标准，1992年公安部确立的是“个人盗窃公私财物‘数额较大’，以500元为标准”，然现实情况却是，这边公安机关立了刑事案，那边到了检察院，却要2000元为起点（经济比较好的地区的标准），弄得警察们无所适从，抓了又批捕不了，不抓或即抓即放，老百姓又说你“纵容犯罪”。诸如此类，有的时候，当警察便只有干脆“睁一只眼闭一只眼”，听天由命罢了。这是第九条。
长久以来的宣传教育，常常格外强调公安机关预防犯罪的职能，否认影响发案数量的相关因素繁多而复杂，否认公安机关的工作效率不是控制发案数量的决定因素，否认发案数量的多少与社会稳定的相关性不像人们想像的那样密切，进而否认预防犯罪应是全社会的共同责任。这就很容易使社会各界人士产生“犯罪预防是公安机关的事”的错误认识，从而，既加重了警察的精神负担，认为自己是“鞭长莫及”，又不利于警察宣传发动群众积极参与预防犯罪，造成公安机关“孤掌难鸣”。由此造成的后果是，尽管公安民警在日后打击预防犯罪过程中“出生入死”，但违法犯罪现象照旧是居高不下，民众对违法犯罪现象照旧是“事不关己、高高挂起”，乃至公安民警让他们为破案协助提供点线索、或作个旁证都成了“蜀道难，难于上青天”。天长日久，一些警察也难免要以“防御”不出大的“娄子”为己任。这是第十条。
诸如此类，不一而足。“防御性警务”不是公安民警的积极行为，而是他们一种被动的响应。它以降低广大民众对公安民警的信任、以损害“立警为公、执法为民”的宗旨为代价，非但无益，而且有害。固然，造成“防御性警务”的成因有多样，但分析起来，主要有以下几个方面：
一是，长久以来的体制中存在的弊端，使得许多警察不能自己主宰自己的命运，以保证警务中的公平、公正、公开。在法律职业化几乎成为全球化趋势的今天，中国的法律职业化建构尚是一个未曾真正启动的历史性大工程。从我们对公安机关的传统定位来看，它是“无产阶级专政的工具”，自身并无独立价值，惟有为“中心工作”服务，从土改、反右、大跃进、四清、到今天的以“改善投资环境”为中心，直至具体到为“重点投资业主”提供重点保护，都很难真正体现“法律面前，人人平等”的精髓。凡此种种，今天有些警察，正如《红楼梦》里贾宝玉对林黛玉所说：“我也知道，我如今不好了，但只任凭我怎么不好，万不敢在妹妹跟前有错处”，《十五贯》中的娄阿鼠也说过：“老爷说是通奸谋杀，自然是通奸谋杀的了”，既然“老爷”说的准“没错”，咱当警察的尤其是普通警察就只有像贾宝玉那样的恐惧“有错”了，至于如何避免“有错”，“防御性警务”倒不失为警务中的“上有政策，下有对策”，至于因此有可能进一步萌发寄生意识、转化为精神无赖，则另当别论。事实上，法律要公正，警务亦要权衡利弊，从法律固有的公正以及警察的职业道德角度看，一次悲剧事件的负罪感已足以惩罚警察终生。
二是，当旧有的法律法规在当前社会民主法制进程中，有些已经不能适应发展，需要重新调整和修订。比如说，国家取消了收容送制度后，相关的配套措施却未能跟上去，以致警察在从事警务的过程中，对于那些在城市街头无正当职业四处流浪的人员、夜间无正当理由留宿街头的人员以及在公共场所伺机违法犯罪的不法分子，现有法律法规已不足于让他们有效地预防和控制违法犯罪，你总不能时时处处强调公安机关“摸着石头过河”，因为“再好的水手，也有呛水的时候”，一旦“摸”着不慎 ，恐怕“石头”没“摸”着，倒把自个给“摸”进了“漩涡”。
三是，有关的法律法规、政策规定对警察的权益不够明确，对警察强调过多的只是责任和义务，而对怎样保障警察的权利、福利待遇乃至生命权力都很少涉及保障，即是说，要求“从严治警”的多，“从优待警”的少。特别是面临社会转型时期，老办法不能用，新办法难顶用，出了问题则一古脑全推在具体从事警务活动的警察身上，《韩非子》云：“有福不及，祸来连我”，拿今天有的警察的话来解释，就是如今有了好事轮不到警察，一有坏事就与警察有关。尤其需要指出的是，对一旦确定有“过错”警察的惩处，有关部门甚至完全不考虑惩处的“游戏规则”，更多的则是依附翻手为云、覆手为雨的所谓“天理”、“民愤”，一会儿是“天理难容”，一会儿又是不从严从快“不足于平民愤”，使得许多警察对警务活动中遭遇的真正委屈根本无从诉说。
由此而来，当医患之间的矛盾日益突出之时，一位医生曾感叹地说：“当医患矛盾的解决必须以惊堂木的厉声替代生命关爱之音时，我们离医学的人文精神远矣”，那么，我们能否可以同样说：“当警民矛盾的解决必须以惊堂木的厉声替代人的生命财物关爱、守护之音时，我们离警界的人文精神远矣”，如此一来，离公安机关越来越近的倒只有“防御性警务”了。

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