从教育行政案件看行政诉讼法的修订与完善

姬永福,刘晓序


[内容提要]随着社会发展，教育与人们关系日益密切，教育纠纷时有发生，而其中大多以教育行政管理机关行使特定职权而引起。这类纠纷双方地位并不平等，显然不属民事案件，应纳入行政诉讼领域。但由于行政诉讼法对该类案件是否属行政诉讼受案范围语焉不详。理论界,实务界意见不一。本文拟从这一类案件的实务处理和理论分析作为切入点来深入探讨现行行政诉讼立法目的，受案范围，被告资格等基本内容的缺失和完善。
[关键词] 目的; 受案范围；行政主体；被告适格
案例`问题及法律思考之一
案例：《义务教育法》规定，达到入学年龄的未成年人家长有监护子女接受义务教育的义务。对有的家长拒绝履行该义务的，有的地方政府就向法院提起行政诉讼要求家长履行相应义务。如《法制日报》曾连续报载《不送孩子上学吃官司--修文8位家长成被告》（1998年11月20日），《家长不让孩子上学，乡长控告家长违法》（1999年3月30日）.
问题：行政诉讼通俗地讲是“民告官”，那么可否允许“官告民”呢？即当公民不履行行政义务时政府可否作行政诉讼中的原告呢？
思考：这一类案件带来的问题实际上牵涉到对行政司法权与行政权关系的理解以及对行政诉讼法的立法目的的认识。
行政司法权与行政权之间的关系
行政司法权与行政权之关系问题是以权力分立与制约理论为基础的。“不同性质的国家权力相互独立，并分别委托给不同的人或群体行使的政府形式是最可靠的。”而且，仅有分权并不能防止权力滥用，因为运用权力的人也有人性的弱点。“野心必须用野心来对抗”。其思想脉络就是：权力过于集中必然导致滥用，所以需要分权，分权仍不能防止权力滥用,所以需要权力之间互相制约.这样的思想基础上建立起来的二者关系必然是行政权要求司法权的尊重和有限介入.这种有限介入既包括限制司法机关主动介入也拒绝行政机关自动降低行政权威而”委身”于司法权威之下.


案例，问题及法律思考之二
案例 ：某镇政府拖欠供电所电费，供电所停止向其供电，镇政府便做出在镇学校上学的9名供电所职工子弟“暂放假5天”的决定。因此，9名学生向法院提起行政诉讼状告镇政府侵犯自己的受教育权。
问题：上述案例就是原告诉行政机关侵犯了自己合法的受教育权。这里要讨论的是，侵犯受教育权的具体行政行为能否被诉呢？
思考：要解决上述问题就需要对行政诉讼受案范围做一个系统考察.
一） 对受案范围的理解。行政诉讼受案范围实际上是法定的由法院受理并审判一定范围内行政案件的权限。行政诉讼受案范围实际上涉及到司法权，行政权和诉权三者之间的关系。对法院而言，受案范围就是法院的“主管范围”。它决定着法院与行政机关在解决行政案件中的责任与分配。对行政主体而言，受案范围实质上就是其行政行为受司法审查的范围。而对行政相对人来讲，受案范围就是“起诉范围”。
二）受案范围的设定方式。世界各国对行政诉讼受案范围的设定方式规定不一。英美法系和法国主要是通过判例来确定，而大陆法系国家做法各异。基本分为：列举式（即在相关法律法规中逐一列举出哪些案件由法院受理，那些不能由其受理）；概括式（法律规定一个原则性的概括标准，符合这一标准的均可提起行政诉讼）;混合式(列举和概括并用)。综合考察我国行政诉讼法关于受案范围的法条，可以认为我国采取的是“肯定概括结合否定列举，并以肯定列举示范为补充”。即除第12条列举的属不可诉行为外，凡符合第2条概括规定的，均是可诉的，而11条的肯定式列举规定仅是举例，示范性质的，而不是对受案范围的界定和限制。只有做这样的理解，才能既妥善处理司法权和行政权的关系又能最大限度地保护相对人的合法权益。当然这需要行政诉讼法在修订时进一步明确11条的“列举示范”性质。
三）确定标准及具体到我国。一国的行政诉讼受案范围不是任意确定的，而是综合考虑本国政治体制，法制现状，历史传统的结果.不仅因国家而异且一国也不是一成不变的。但考察世界上主要国家的行政诉讼制度，可以发现其受案范围的确定并非无章可循。在纷繁复杂的法律规定下还是有一些“潜规则”的：1，最大限度地保护行政相对人的合法权益。“有权利就必有救济”“无救济则无权利”。行政诉权是行政相对人的一项重要救济权，非有正当理由不能剥夺或限制。所以在确定受案范围时应在不损害公益前提下尽量扩大行政诉讼受案范围。2,妥当处理司法权和行政权之关系。司法机关对于行政监督应有
限度，应只将主要涉及法律问题或争议的行为列入受案范围。3，应考虑到本国法制完备程度，行政机关执法水平，社会法律意识和法院解决行政争议的实际能力等因素的制约。我国立法者在确定行政诉讼受案范围时，无疑也参考了上述标准，并最终确定了行政行为的两大可诉标准：行为标准和权益标准。行为标准，即必须是当事人认为违法侵权的具体行政行为；而权益标准则是我们今天要着重讨论的问题。由于长期以来，人们对我国行政诉讼受案范围的设定方式存在误解（如将行政诉讼法11条示范性的列举理解成限定性的罗列）。所以大多人认为只有人身权，财产权受侵犯的才能诉诸法院，这样公民的政治权利和经济文化权利受违法的具体行政行为侵犯时没有救济途径，出现了法律上的“救济真空”。这是行政诉讼立法上的缺憾。事实上，无论是从行政诉讼法法条本身还是其背后立法精神来看，对受案范围的“权益标准”均应作“扩大解释”。行政诉讼法第2条和第11条2款都表明凡是法律赋予的权利（只要未被明确排除于司法保护之外的）均属行政保护的合法权益范围。从立法精神层面看，如前所述我们在确立受案范围时在不损害公共利益前提下，就应尽量扩大行政诉讼受案范围，以达到最大限度保护行政相对人合法权益的立法目的。
案例，问题及思考之三
案例： 北京科技大学学生田永因考试携带字条被学校给予勒令退学的处理，但该处理实际上并未得到执行。此后两年中，田永仍以一名正常学生身份在该校学习。临毕业时，学校以已对他做出退学处理的理由，不予发放其毕业证和学位证。田永不服遂向法院提起行政诉讼，要求法院判令学校发放上述证件。
问题：法院受理这两起案件引起了法学界很大的争议。大家对学校能否成为行政诉讼的被告看法不一。
思考：实际上对这类案件如何处理牵涉到对行政主体概念的把握和行政诉讼被告适格的理解。
我国现行行政主体理论认为行政主体是享有行政职权能够独立进行行政管理并独立承担责任的组织。主要包括两类：具有法定行政职权的行政机关和法律，法规授权的组织。而目前我国体制下，像学校，基金会等等一些不具有“官”的身份的组织，却常常以“官”的姿态行使管理权。从法律角度我们该如何看待类似组织呢？显然，他们不属于“行政机关”，那么是不是法律，法规授权的组织呢？以学校为例来看，《教育法》25条明确规定：“国家制定教育发展规范，并举办学校等教育机构”;该法21条规定：“国家实行教育证书制度，经国家批准设立或许可的学校及其他教育机构，按国家有关规定颁发学历证书。类似授权学校的法律依据还有《学历条例》《高等教育法》等法律法规。显而易见，学校可以被认为是法律，法规授权的组织。但它是否是行政诉讼法视野内的授权组织呢？换句话说，法律，法规授的这个“权”是否是“行政管理权”呢？从我国现行办学机构及教育行政管理机关关系来看，在所有制上，公立学校占绝对的主导地位；在管理内容上，学籍，学位是其严格管理的内容，学校向学生颁发毕业证，学位证是代表国家而非学校自主行为。由此分析，类似如学籍，学位管理，教师职称评定等具有明显的行政管理性质的职权行使就是法律法规对学校的授权。学校在行使该授权时，如果侵犯了学生教师的合法权益，他们就可以提起行政诉讼。学校此时理应成为被告。但从长远来看，用法律，法规授权的方式来界定行政诉讼被告必然行之不远。因为从行政法发展方向来看，其介入的广度日益扩张。社会各行业都需要法律法规来加以规范。以法律规定某一组织的权力就认定其为授权组织的现行做法将越来越行不通。所以，找到一条既能规范类似授权组织，又能保护被管理者合法权益的最佳途径来才是当务之急。我们知道，法律之所以授权给该组织，被授权的权力之所以具有公权力的性质，关键是此类组织本身就具有管理公共事务的职能。因此，有学者建议将国外的“公务法人”引入，笔者认为这未尝不是一个好的途径。我们考察国外公务法人的出现可以发现它是公务分权的结果。因为社会越发展，行政事务就越纷繁多样，且专业性就越强。行政机关不可能全部承担，只能将一些特定的，独立的行政公务从国家和地方行政机关的一般职能中分离出来，交由特定的法律人格来行使,并由其独立承担法律责任。这样，将学校划入公务法人范畴中来，使其成为行政主体，其与被管理者发生的因行政管理而起的纠纷就可纳入行政诉讼加以解决。通俗的说，我们就不用考虑该类组织能不能成为适格被告，而只要考虑双方之间的纠纷是否是行政管理引起的纠纷。如果是，则无可非议的适用行政诉讼。


江苏省南京市人民政府


南京市人事争议仲裁暂行规定
　
１９９２年７月１２日　南京市人民政府令第２１号



第一章　总则





　　第一条　为促进人才合理流动，妥善处理人事争议，保护当事人的合法权益，根据国家有关规定，结合本市实际，制定本规定。


　　第二条　本规定适用于本市行政区域内专业技术人员、管理人员与法人间，法人与法人之间的人才流动等人事管理中发生的人事争议案件。


　　第三条　市、区、县设立人事争议仲裁委员会（以下简称仲裁委员会），负责受理人事争议案件。


　　第四条　人事争议仲裁，以事实为依据，以法规政策为准绳。


　　第五条　仲裁委员会审理案件实行一次裁决制度。


　　第六条　本规定由市仲裁委员会负责组织实施，并对实施情况进行监督检查。
第二章　组织





　　第七条　仲裁委员会由同级政府的人事、科技、教育、法制等行政管理部门，以及其他有关部门的人员组成。


　　第八条　仲裁委员会设主任一人， 任一至二人和委员若干人。主任由同级政
府主管人事的负责人担任。仲裁委员会组成人员必须是单数。


　　第九条　政府人事部门处理人事争议的工作机构是仲裁委员会的办事机构，负责处理仲裁委员会的日常工作。


　　第十条　仲裁委员会设专职仲裁员，还可以根据办案需要聘请兼职仲裁员。兼职仲裁员在仲裁活动中享有与专职仲裁员同等的权利。


　　第十一条　仲裁委员会审理人事争议案件，由仲裁员二人和仲裁委员会指定的首席仲裁员一人组成仲裁庭进行。
　　简单的人事争议案件，可以指定一名仲裁员独任仲裁。

第三章　受案范围





　　第十二条　仲裁委员会受理下列人事争议案件：
　　（一）专业技术人员和管理人员在人才流动中发生的争议。
　　（二）国家机关面向社会公开招考工作人员中发生的争议。
　　（三）外商投资企业、民办科研机构、乡镇企业等面向社会公开招聘中发生的争议。
　　（四）聘用干部因履行聘用合同发生的争议。
　　（五）因适用干部人事法规需要仲裁的其他争议。


　　第十三条　仲裁委员会对下列人事争议案件不予受理：
　　（一）国家机关、企事业单位内部因人事任免、奖惩、干部调整等发生的争议；
　　（二）下列人员因人才流动而发生的争议：
　　（１）在合同期内的聘用干部。
　　（２）在规定服务期内的单位出资培训人员。
　　（３）在规定保密期内的机要工作人员。
　　（４）从外省市调入本市不满五年的人员。
　　（５）承担国家、省、市重点项目的工作骨干。
　　（６）国家规定的在特殊岗位从事特殊专业的人员。
　　（７）经司法或行政机关决定、批准正接受审查尚未结案的人员。
　　（三）属于按《国营企业劳动争议处理暂行规定》受理的争议。
　　（四）法律、法规、规章规定不予受理的。

第四章　管辖





　　第十四条　市仲裁委员会管辖下列人事争议案件：
　　（一）跨区、县的。
　　（二）涉及外商投资企业的。
　　（三）涉及区（县）级以上机关及市属以上企事业单位的。
　　（四）本行政区域内有重大影响的。


　　第十五条　区、县仲裁委员会管辖辖区内本规定第十四条以外的人事争议案件。管辖权发生争议的，报市仲裁委员会指定管辖。


　　第十六条　市仲裁委员会认为有必要时，可以审理区、县仲裁委员会管辖的案件，也可以把自己管辖的案件移交区、县仲裁委员会审理。

第五章　程序





　　第十七条　申请仲裁，必须符合下列条件：
　　（一）申请人是与申请仲裁的案件有直接利害关系的当事人；
　　（二）有明确的被申请人、具体请求和事实、理由；
　　（三）符合本规定的受案范围，并属于本级仲裁委员会管辖。


　　第十八条　当事人申请仲裁，应当在发生争议之日起三个月内提出。


　　第十九条　申请人应当向仲裁递交申请书，并按被申请人数提交副本。


　　第二十条　当事人可以委托一至二人作为代理人。委托他人代理必须向仲裁委员会提交授权委托书。


　　第二十一条　仲裁委员会接到申请书后，应当在７日内作出是否受理的决定。决定受理的，一般应当在立案之日起３个月内结案。不予受理，应当在７日内通知申请人并说明理由。


　　第二十二条　仲裁委员会应当在立案之日起７日内，将申请书副本送达被申请人。被申请人应当在收到申请书副本之日起１５日内，向仲裁委员会递交答辩书和有关证据。被申请人不按时递交答辩书的，不影响案件的审理。


　　第二十三条　仲裁员有下列情况之一的，应当自行申请回避，当事人和代理人也有权申请其回避：
　　（一）是本案当事人的近亲属。
　　（二）与本案有利害关系。
　　（三）与本案有其他关系，可能影响对案件的公正裁决。
　　仲裁员的回避，由同级仲裁委员会主任或副主任决定。


　　第二十四条　仲裁委员会有权调阅当事人的档案，有权索取与争议有关的资料，有权向有关组织、公民调查和收集证据，有关单位和个人不得拒绝。


　　第二十五条　仲裁委员会在受理案件期间，双方当事人都不得扩大争议，个人必须遵守单位的各项规章制度，单位不得对其作出与争议内容有关的新的处理。


　　第二十六条　仲裁委员会受理案件后，应当先进行调解。对调解达成协议的，经当事人签字后制作调解书。调解书由仲裁员和书记员署名并加盖仲裁委员会的印章。调解未达成协议或在调解书送达前当事人反悔的，应当进行裁决。


　　第二十七条　仲裁委员会仲裁案件，应当在开庭３日前，将开庭的时间、地点书面通知当事人。
　　经两次通知，当事人无正当理由拒不到庭的，属申请人按撤回申请处理，属被申请人可缺席仲裁。


　　第二十八条　仲裁委员会仲裁案件时，应当由仲裁员当众宣布仲裁纪律，认真听取申请人和被申请人的陈述，并可要求当事人就争议的事项出示证明；在当事人辩论后，可征询双方意见，进行调解。调解不成的，应当在评议后裁决。
　　仲裁庭仲裁案件实行少数服从多数的原则。对于不同意见，必须如实记入笔录，并由仲裁员和书记员签名。


　　第二十九条　仲裁委员会裁决案件，应当制作裁决书，裁决书由仲裁员和书记员署名并加盖仲裁委员会印章。


　　第三十条　仲裁委员会的调解、裁决书，应当在调解、裁决后的５日内送达当事人。
　　受送达人应当在送达回证上签名或盖章，并注明收到日期。


　　第三十一条　受送达人拒绝接受裁决书的，送达人应当在送达回证上注明拒收事由和日期，由送达人和见证人签名或盖章，把裁决书留在受送达人的住所或单位，即视为送达。
　　受送达人拒绝接收调解书，视为反悔。仲裁委员会应当在３０日内作出裁决。


　　第三十二条　对已经双方当事人签收的调解书和发生法律效力的裁决书，双方当事人都必须履行。
　　经裁决允许流动的人员，其所在单位应当在接到裁决书之日起１５日内办理有关手续。逾期不履行的，由仲裁委员会直接调转人事档案，并办理有关手续。
　　经裁决不允许流动的人员，不得擅自离职。对擅自离职的，单位可按有关规定处理。


　　第三十三条　仲裁委员会主任、副主任发现已发生法律效力的裁决确有错误需要重新审理的，应当提交仲裁委员会决定。


　　第三十四条　市仲裁委员会发现区、县仲裁委员会已发生法律效力的裁决有错误时，有权提审或责成区、县仲裁委员会再审。
　　再审案件，必须另行组成仲裁庭。

第六章　附则




　　第三十五条　申请人事争议仲裁，当事人应当向仲裁委员会交纳仲裁费。仲裁费包括案件受理费和案件处理费。


　　第三十六条　本规定由南京市人事局负责解释。


　　第三十七条　本规定自发布之日起施行。